Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1446) oraz art. 17 pkt 2 i art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: k.p.a.) – stwierdził niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez J. P. na pismo [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2014 r.
Rozstrzygnięcie to wydane zostało w następujących okolicznościach sprawy.
Pismem z dnia 28 sierpnia 2014 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, działając na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poinformował J. P. o przesłaniu mu w załączeniu do tego pisma kopii protokołu kontroli przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2014 r. w zamku D., położonym na działce nr ew. [...], obręb [...] przy ul. J. w Ż., wpisanym do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].03.1960 r., w zakresie realizacji robót budowlanych nakazanych decyzją [...] Wojewódzkiego konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2013 r., znak [...].
W dniu [...] września 2014 r. w piśmie skierowanym do Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego J. P. wskazał, że "wnosi o uchylenie skutków pisma [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania". Wnioskodawca wskazał, iż domaga się, by jego pismo potraktowane zostało jako zażalenie.
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Organ wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie podstawę działania organu konserwatorskiego I instancji stanowił art. 39 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym z czynności kontrolnych kontrolujący sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej. Jako że zażalenie J. P. wniesione zostało na pismo organu stanowiące czynność materialnotechniczną, okoliczność ta stanowi przesłankę przedmiotową stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a.
W skardze złożonej przez J. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2015 r. zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie art. 134 k.p.a. przez jego błędną interpretację, obrazę art. 108 § 1 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, a także niewłaściwe zastosowanie art. 144 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że art. 134 k.p.a. ma zastosowanie do złożonego zażalenia. Skarżący podniósł, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ dokonał wyłącznie lakonicznego przytoczenia przepisów k.p.a. nie odnosząc się w żaden sposób merytorycznie do treści złożonego zażalenia.
Tym samym skarżący pozbawiony został prawa do odwołania się od niezgodnej z prawem decyzji. Wskazał również, że organ niesłusznie przyjął, iż zażalenie dotyczyło pisma [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, albowiem zażalenie dotyczyło decyzji organu, a nie wyłącznie pisma przesłanego wraz z kopią protokołu. Zdaniem skarżącego, organy powinny odpowiednio odczytać jego zamiar związany z wniesieniem zażalenia, a nie bezpodstawnie przyjmować, że złożone ono zostało na pismo organu, skoro "wiadomym jest, że zażalenie kieruje się w odniesieniu do decyzji administracyjnej, a nie na zwykłe pismo".
Skarżący zauważył, że w przypadku wątpliwości organu co do jego intencji w związku ze złożonym przez niego pismem organ powinien zwrócić się do skarżącego o uzupełnienie braków zażalenia lub uściślenie, czego ono dotyczy.
W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która realizowana jest w wymiarze odnoszącym się do oceny zgodności rozstrzygnięcia organu administracji publicznej z prawem materialnym, dochowania wymaganej procedury oraz zachowania reguł kompetencji. Wojewódzki sąd administracyjny ocenia zaskarżony akt - decyzję administracyjną lub postanowienie - z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, obowiązującymi w dacie jego wydania.
Ponadto, w myśl zasady wyrażonej w art. 134 p.p.s.a., Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że zobowiązany jest wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.
Biorąc pod uwagę powyższe kryteria, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych oraz uwzględniając obowiązujące przepisy prawne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] stycznia 2015 r. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżony akt został wydany z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Ocena taka wiąże się stwierdzeniem nieprawidłowego sposobu odniesienia się przez Ministra, tj. w formie procesowej postanowienia, do pisma skarżącego z dnia [...] września 2014 r. zawierającego żądanie "uchylenia skutków pisma [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] sierpnia 2014 r.", którym organ ten przesłał skarżącemu kopię protokołu z kontroli przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami przeprowadzonej na podstawie art. 38 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Nie budzi wątpliwości, iż o formie działania organu administracji publicznej decyduje w każdym przypadku przepis prawa wskazujący na umocowanie organu do podjęcia określonego rodzaju czynności.
Zasady praworządności i legalności wynikające z art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP wymagają bowiem, by organy władzy publicznej działały na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą one czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje. Jeżeli odnieść powyższe zasady do warunków podejmowania przez organ administracji publicznej czynności procesowej polegającej na wydaniu postanowienia administracyjnego, to zauważyć należy, że w świetle art. 123 § 1 k.p.a. organ wydaje postanowienia w toku prowadzonego postępowania administracyjnego.
Postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających z toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (art. 123 § 2 k.p.a.). Z powyższego wynika, że jako ogólną regułę kodeks przyjmuje wydawanie postanowień w toku postępowania administracyjnego, a więc w okresie od daty wszczęcia postępowania zwyczajnego lub postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym do jego zakończenia. W ramach odstępstwa od tej zasady, wydanie postanowienia w innych przypadkach (np. po zakończeniu postępowania w danej instancji – zob. np. art. 108 § 2 k.p.a.) i innych postępowaniach możliwe jest wówczas, gdy stanowi o tym wyraźny przepis kodeksu lub przepis szczególny. Stanowiąc sformalizowaną czynność procesową postanowienie jest zatem indywidualnym aktem administracyjnym podejmowanym przez, co do zasady, organ właściwy do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji, wyjątkowo tylko zaś przez inny organ, którego kompetencja do wydania postanowienia wynika z przepisów procesowych.
Akcentowane cechy konstytutywne postanowienia nie pozwalają uznać, by podjęcie przez Ministra czynności urzędowych odnoszących się do złożenia przez skarżącego pisma oznaczonego jako "zażalenia na pismo [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków informujące J. P. o przesłaniu kopii protokołu z przeprowadzonej kontroli przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami" mogło przybrać formę postanowienia, którego przedmiotem jest stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia.
Przeprowadzana na podstawie art. 38 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami kontrola przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami nie oznacza wszczęcia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Ostatnio powołany przepis definiuje postępowanie administracyjne jako postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Doręczenie protokołu z kontroli przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami jest czynnością faktyczną, która może wywołać skutki prawne dopiero w połączeniu z innymi dalszymi zdarzeniami (czynnościami lub faktami).
W świetle treści art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, na podstawie ustaleń wynikających z kontroli, wojewódzki konserwator zabytków może wydać zalecenia pokontrolne lub odstąpić od wydania zaleceń pokontrolnych i wydać decyzję, o których mowa w art. 40 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków. Wybór sposobu procedowania spośród dwóch ewentualności, jakie przewiduje przepis art. 40 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy jest uzależniony od ustaleń stanu faktycznego i oceny materiału dowodowego. Kontrola przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami może zatem, aczkolwiek nie musi, skutkować wszczęciem postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 40 ust. 2 omawianej ustawy. Okoliczności rozpoznawanej sprawy wskazują, że w rozważanym przypadku postępowanie administracyjne w sprawie wydania jakiejkolwiek decyzji, do której odwołuje się art. 40 ust. 2 ustawy, a więc decyzji o której mowa w art. 43, art. 44 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 46 ust. 1, art. 49 ust. 1 lub art. 50 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, nie zostało wszczęte.
Pismo organu konserwatorskiego I instancji informujące o przekazaniu protokołu kontroli stanowiło dokument urzędowy posiadający wyłącznie charakter informacyjny. Wydanie protokołu kontroli stanowiło określoną prawem - art. 39 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - czynność konwencjonalną podjętą przez organ konserwatorski poza tokiem postępowania administracyjnego. Zastrzeżenie formy postanowienia dla działań organu zmierzających do rozstrzygnięcia określonej kwestii procesowej, która wyłoniła się w toku postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania decyzji administracyjnej każe zatem zakwestionować prawidłowość odniesienia się przez organ w tej formie procesowej do podania skarżącego, w którym wyraża on swój sprzeciw w odniesieniu do pisma przekazującego mu protokół z czynności kontrolnych.
Wydanie postanowienia procesowego w tej sprawie nie znajdowało oparcia w przepisach szczególnych. W odniesieniu do ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych należało bowiem stwierdzić, że przypisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie przewidują możliwości wypowiedzenia się przez organ ochrony konserwatorskiej w formie procesowej postanowienia odnośnie do uwag zgłoszonych przez podmiot kontrolowany w związku z przekazanym temu podmiotowi na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków protokołem kontroli.
Odnosząc się do pisma skarżącego z dnia [...] września 2014 r., w którym domagał się on uchylenia skutków prawnych pisma [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] sierpnia 2014 r., nie będąc związanym nadaną mu przez jego autora nazwą ("zażalenie"), organ powinien był poinformować skarżącego o braku możliwości zaskarżenia ww. pisma. Wbrew zarzutom skargi, w której skarżący podniósł, że koniecznym w sprawie było wezwanie go do sprecyzowania charakteru jego pisma, jednoznaczne wskazanie w podaniu z [...] września 2014 r., wniesionym bezpośrednio w związku z doręczeniem skarżącemu protokołu kontroli, iż skarżący "wnosi o uchylenie skutków pisma [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania" nie wymagało od organu podjęcia dodatkowych czynności zmierzających do wyjaśnienia intencji skarżącego związanych z wniesieniem tego podania. Na marginesie warto wskazać, że nawet jeśli zamiar żądania uchylenia skutków pisma przekazującego protokół należałoby utożsamiać z intencją zakwestionowania ustaleń przyjętych podczas kontroli, to podważanie ustaleń kontrolnych w świetle obowiązujących przepisów jest możliwe wyłącznie po dochowaniu określonych warunków proceduralnych – po pierwsze, w drodze umotywowanych zastrzeżeń i uwag wniesionych do protokołu przy jego podpisywaniu przez podmiot kontrolowany (art. 39 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), po drugie - w razie odmowy podpisania protokołu - poprzez przedstawienie pisemnych uwag wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków w terminie wskazanym w art. 39 ust. 4 ustawy.
W piśmie organu stanowiącym odpowiedź na pismo skarżącego z [...] września 2014 r. zasadne było wyjaśnienie skarżącemu, że wnoszone do protokołu umotywowane uwagi i zastrzeżenia (art. 39 ust. 3), bądź – w razie odmowy podpisania protokołu – przedstawione pisemne uwagi w trybie art. 39 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków, stanowią w całokształcie podstawę ustaleń kontroli, w odniesieniu do których organ ocenia zasadność wydania zarządzenia pokontrolnego na podstawie art. 40 ust. 1 omawianej ustawy bądź decyzji na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Mają zatem na uwadze, iż obowiązujące przepisy prawa nie dawały Ministrowi podstawy do wydania postanowienia w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na pismo o przekazaniu kopii protokołu w trybie art. 39 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.