Uzasadnienie
Pismem z dnia [...]lipca 2016 r. S. G. wniósł o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu prowadzonym przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] grudnia 2015 r. znak: [...]. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r., znak [...] odmawiającą stwierdzenia, z urzędu, nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2009 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę budynku produkcyjno-usługowego z częścią biurowo-socjalną, budowę muru ogrodzeniowego pełnego, budowę miejsc parkingowych, budowę kanalizacji deszczowej na działkach nr ewid. [...] i [...] położonych w miejscowości [...].
W uzasadnieniu wniosku wnioskodawca wskazał, że wynik postępowania przed sądem bezpośrednio dotyczy jego interesu prawnego. S. G. wywodzi swój interes prawny do występowania w niniejszym postępowaniu w charakterze strony przede wszystkim z treści art. 140 Kodeksu cywilnego, a także z innych przepisów, w tym prawa budowlanego, pozostających w bezpośredniej relacji z treścią powołanego przepisu. Jest bowiem, jak wskazał wnioskodawca, oczywiste, że źródłem interesu może być norma prawa materialnego nie tylko administracyjnego, ale należąca do każdej gałęzi prawa, w tym do prawa cywilnego i taką właśnie normę stanowić może przepis art. 140 k.c. w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowalne. Omówił pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego.
Wyjaśnił, że był stroną postępowania dotyczącego wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla spornej inwestycji, jak również w postępowaniu nadzwyczajnym w tej sprawie. W dalszej części uzasadnienia wniosku S. G. przeprowadził polemikę z prawidłowością wydanych przez organy decyzji w sprawach dotyczących inwestycji w miejscowości [...].
W dniu [...] września 2016 r. uczestnik postępowania – [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] złożył pismo w którym ustosunkował się do wniosku S. G. i wniósł o odmowę dopuszczenia go do postępowania w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
W myśl art. 32 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Zgodnie jednak z art. 33 § 1 p.p.s.a., osoba która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jest uczestnikiem postępowania sądowego, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. udział w charakterze uczestnika postępowania sądowego może natomiast zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Postanowienie Sąd wydaje na posiedzeniu niejawnym.
Z przepisów art. 33 p.p.s.a. niewątpliwie wynika, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym, poza skarżącym i organem administracji, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, mogą brać udział także inne podmioty, które stosownie do treści art. 12 p.p.s.a są uczestnikami tego postępowania na prawach strony. Ustawodawca podzielił tych uczestników na dwie grupy, tj. takich, którym na podstawie art. 33 § 1 p.p.s.a. udział w postępowaniu przed sądem administracyjnym przysługuje z mocy prawa z chwilą wszczęcia takiego postępowania, a więc ma charakter obligatoryjny oraz tych, którym na zasadzie art. 33 § 2 p.p.s.a. udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być dopiero przyznany przez Sąd na ich wniosek, czyli mający charakter fakultatywny.
Jednakże w myśl art. 33 p.p.s.a. dostrzec trzeba, że charakter udziału w postępowaniu sądowym zależy od tego, czy dany podmiot brał udział w postępowaniu administracyjnym, czy też nie. W tym zakresie, w ocenie Sądu opowiedzieć należy się za szerokim rozumieniem terminu "postępowanie administracyjne", tj. obejmującym wszelkie postępowania przed organami administracji publicznej, poddane kontroli sądów administracyjnych. Niezależnie jednak od charakteru udziału, poza przypadkiem dotyczącym organizacji społecznej, uznanie za uczestnika postępowania związane jest z posiadaniem interesu prawnego w rozpoznaniu sprawy przez sąd.
Podkreślić należy, iż skarga inicjująca postępowanie w niniejszej sprawie, dotyczy decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. znak: [...]. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r., znak [...] odmawiającą stwierdzenia, z urzędu, nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2009 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę inwestycji opisanej na wstępie. Postępowanie prowadzone było w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dotyczące stwierdzenia nieważności. Oznacza to, iż interes prawny S. G. w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym należy oceniać w świetle jego sytuacji prawnej w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę.
W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednolicie, że postępowanie o stwierdzenie nieważności jest nowym postępowaniem, zatem na nowo ustala się krąg stron postępowania. Tak więc nie zawsze kto był stroną w postępowaniu zwykłym jest automatycznie stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności i odwrotnie.
Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy kto ma interes prawny. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa - najczęściej materialnego na podstawie, którego formułuje się żądania i obowiązki. Tylko zatem taki przepis prawa stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. O tym, czy podmiot ten ma interes prawny nie może decydować jedynie sama wola tego podmiotu z różnych przyczyn zainteresowanego prowadzeniem tegoż postępowania. Interes prawny nie jest tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, iż określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłoby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji.
W procesie budowlanym o tym kto ma przymiot strony rozstrzyga prawo budowlane. Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który stanowi wobec regulacji art. 28 k.p.a. lex specialis stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Za obszar oddziaływania obiektu należy uznać obszar określony dla projektowanego obiektu budowlanego w chwili wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę tego obiektu, na podstawie jego rodzaju i charakterystyki. Właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego.
Tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa dają podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Natomiast ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w tego typu sprawie, wówczas, bowiem istnieje interes faktyczny, a nie interes prawny.
Pojęcie "interes prawny" nie zostało zdefiniowane w przepisach kodeksu, doktryna i orzecznictwo przyjmuje, że oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego.
Z uwagi na fakt, że przepis szczególny wyłącza przepis ogólny, w niniejszej sprawie, której przedmiotem jest pozwolenie na budowę, zarówno w postępowaniu zwykłym jak i nadzwyczajnym – nieważnościowym stroną jest tylko inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.
Inwestorem w tej sprawie jest Spółka [...]. Skoro wnioskodawca nie jest inwestorem, to aby być stroną postępowania musiałby być właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.
Z akt postępowania administracyjnego wynika, że wnioskodawca jest współwłaścicielem działki o nr ewid. [...] o charakterze rolnym - odpis z księgi wieczystej nr [...], współwłaścicielem działki nr ewid. [...], o charakterze rolnym – odpis z księgi wieczystej nr [...] oraz współwłaścicielem działki nr ewid. [...] o charakterze rolnym i działki nr ewid. [...] (grunty orne) – odpis z księgi wieczystej nr [....].
Okoliczność uznania wnioskodawcy za stronę postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2009 r., Nr [...] była już kilkukrotnie badana. I tak, decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., znak [...] Wojewoda [...] odmówił wszczęcia na wniosek S. G. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [..] lipca 2009 r., Nr [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r., znak [...].
Następnie prawomocnym wyrokiem z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1422/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w związku ze skargą S. G., uchylił powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r., a wyrokiem z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt II OSK 594/11 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1422/10.
W wyniku wydanych orzeczeń, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po ponownym rozpatrzeniu odwołania S. G. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 r., znak [...], decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że nieruchomości należące do S. G. z całą pewnością nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji miejscowości [...]. Tym samym S. G. nie przysługuje w niniejszym postępowaniu przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.
Wyrokiem z dnia 20 lipca 2012 r., wydanym w sprawie VII SA/Wa 687/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. G. na ww. decyzję z dnia 17 stycznia 2012 r. Wyrok jest prawomocny.
Następnie w dniu [...] stycznia 2013 r. S. G. złożył kolejny wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2009 r., Nr [...]. Po rozpoznaniu ww. wniosku, Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., znak [...] odmówił wszczęcia, na wniosek S. G., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...]. Po rozpatrzeniu zażalenia S. G., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Wyrokiem z dnia 8 stycznia 2014 r. wydanym w sprawie VII SA/Wa 1676/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. na ww. postanowienie z dnia 14 czerwca 2016 r.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. Wojewoda [...] odmówił wszczęcia, na wniosek S. G., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2009 r. Kolejno postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy ww. postanowienie z dnia [...] listopada 2014 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że S. G. ponownie żąda wszczęcia postępowania nieważnościowego względem tej samej decyzji o pozwoleniu na budowę, przy niezmienionym stanie z istnienia którego wywodził poprzednio swój interes prawny, a który był już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, to organy administracyjne rozpatrując ww. wniosek są związane ww. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 687/12. Jak bowiem wynika z treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Postanowienie to nie zostało zaskarżone.
Jak zatem wynika z powyższego, kwestia interesu prawnego S. G. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2009 r. została już poddana ocenie, pierwotnie w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 687/12, a następnie w postanowieniu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r., znak [...].
W ww. wyroku oraz postanowieniu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostało przesądzone, iż nieruchomości, względem których S. G. posiada tytuł prawny nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, a zatem nie posiada on przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane, uprawniającego do skutecznego kwestionowania w postępowaniu nieważnościom decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2009 r.
Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu, wynikającej z tego przepisu, wyraża się w tym, że sądy, organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie – także inne osoby, muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu. Wprawdzie, co do zasady wynikający z art. 170 p.p.s.a. stan związania ograniczony jest tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów, niemniej jednak nie oznacza to, że dla prawidłowego odczytania treści tej sentencji nie można się kierować treścią uzasadnienia. Moc wiążąca orzeczenia w odniesieniu do sądów sprawia natomiast, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu.
Inaczej zagrożone byłoby ratio legis art. 170 p.p.s.a. polegające na zagwarantowaniu spójności i logiki działania organów państwa oraz na zapobieżeniu współistnieniu w obrocie prawnym orzeczeń nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być już ono ponownie badane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1792/12, LEX nr 1494706).
Mając na uwadze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 687/12 oraz rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r., znak [...] Sąd postanowił o odmowie dopuszczenia S. G. do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a.