Uzasadnienie
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2009 r. (w decyzji błędnie podano 2008 r.), Nr 171/2009 na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, zw. dalej k.p.a. (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.) po ponownym rozpatrzeniu wniosku [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 1990 r., znak: [...] udzielającej J. J. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego (kotłownia i pomieszczenie gospodarcze) na dz. Nr [...], położonej w [...] przy ul. [...].
W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż powyższa decyzja została wydana wskutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 154/09, którym uchylono decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r., znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008r., znak: [...] stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 1990 r., znak: [...] udzielającej J. J. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego (kotłownia i pomieszczenie gospodarcze) na dz. Nr [...] położonej w [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż organ I instancji wydał decyzję bez zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Dodał, iż w dacie orzekania organowi wojewódzkiemu nie był znany projekt techniczno-budowlany jak również protokół oględzin ujęty w aktach sprawy.
Ponadto, organ wojewódzki nie odniósł się do wypisu z rejestru gruntów wydanego przez Urząd Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1992 r. oraz nie stwierdził jednoznacznie, że decyzja udzielająca pozwolenia na rozbudowę wydana przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] zezwalała na sytuowanie budynku w odległości 2,23 m od granicy ścianą z otworami okiennymi i jednym otworem drzwiowym.
Zgodnie z ww. wytycznymi Sądu, Wojewoda [...] przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe zwracając się zarówno do Starosty [...] jak i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stosowne wyjaśnienia i dokumenty. W wyniku ponownie dokonanej analizy akt sprawy Wojewoda [...] stwierdził, że przedmiotowa decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa i nie może pozostać w obrocie prawnym. Zgodnie, bowiem z § 12 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 14 sierpnia 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r., Nr 17, poz. 62, ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie uzyskania przez inwestora decyzji udzielającej pozwolenie na rozbudowę, tj. decyzji z dnia 7 sierpnia 1990 r. budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolnostojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki.
Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Zgodnie z art. 29 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawa budowlanego (Dz. U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229) organ pierwszej instancji wydając pozwolenie na rozbudowę ww. budynku mieszkalnego naruszył ww. przepis prawa budowlanego, gdyż na dzień wydania decyzji, tj. na dzień [...] sierpnia 1990 r. nie można było sytuować budynków mieszkalnych posiadających w ścianie szczytowej otwory okienne i drzwiowy w odległości 2,23 m. Przepis § 12 ust 1 ww. Rozporządzenia nie wyłącza jego stosowania w przypadku, gdy jeden podmiot posiada prawo do dwóch działek leżących obok siebie nieruchomości. Z tego względu, Wojewoda [...] ponownie stwierdził, iż decyzja Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 1990 r. dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i dlatego nie może pozostać w obrocie prawnym.
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli E. i J. J. wnosząc o zmianę decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r. co do jej istoty poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na budowę z dnia [...] sierpnia 1990 r. Skarżący zarzucili, iż organ nie wykonał wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2009 r., co do wszechstronnego zebrania i oceny materiału dowodowego, a przede wszystkim nie dokonał ustaleń i oceny, czy w konkretnym stanie faktycznym sprawy nawet gdyby przyjąć, że nie została zachowana odległość 3 m od granicy między działkami Nr [...] i [...] - wydane w 1990 r. pozwolenie na budowę zagraża tak porządkowi prawnemu, że można to potraktować jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W wyniku rozpatrzenia odwołania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Wskazał, iż część zaprojektowanej ściany północno-wschodniej posiadająca otwory okienne została usytuowana w odległości 2,23 m od granicy z działką o Nr [...], co wynika z rysunków rzutu parteru i piętra projektu omawianej inwestycji na których zaznaczono granicę ww. działki. Takie usytuowanie jest niezgodne z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 14 sierpnia 1980 r., gdyż w dniu wydania kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę usytuowanie otworu okiennego w odległości mniejszej niż 4 m rażąco naruszało § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia.
Tym samym wypełnione zostały znamiona przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów skarżących organ stwierdził, że z planu realizacyjnego przedmiotowej inwestycji wynika, iż działka Nr 704 była zabudowana w dniu wydawania decyzji z dnia [...] sierpnia 1990 r. Ponadto organ wskazał, iż przywołany wyżej przepis § 12 ust. 1 Rozporządzenia nie określa wymaganych odległości wyłącznie od granic działek budowlanych.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli J. i E. J. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucili błędne ustalenia faktyczne, tj.
- 1) brak ustaleń co do stanu prawnego i ewidencyjnego działek o Nr [...] i [...] w dacie wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 1990 r.,
- 2) nie wykonanie wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2009 r., sygn. akt. VII SA/Wa 154/09 co do oceny materiału dowodowego,
- 3) zaniechanie oceny "rozmiaru ewentualnego naruszenia prawa (technicznej normy odległości granicy od ściany) w aspekcie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co uniemożliwia ocenę zaskarżonej decyzji, co do stwierdzonej nią nieważności pozwolenia na budowę sprzed prawie 20 lat.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.
Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu co trafnie zostało to wskazane w skardze. Skarga jest zasadna. Zaskarżone decyzje zostały wydane niezgodnie z prawem procesowym. Naruszono przede wszystkim zasadę związania wyrokiem sądu, opisaną w art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej, p.p.s.a., ale też w sposób niewłaściwy wykonano wytyczne Sądu, negatywnie oceniające przeprowadzone dotychczas czynności dowodowe.
W przypadku, gdy sprawa po raz drugi trafia do organu administracyjnego - po uchyleniu decyzji tego organu przez Sąd - organ ten związany jest oceną prawną wyrażoną przez ten sąd. Oznacza to, iż nie może on swobodnie według własnego uznania kształtować sytuacji prawnej stron postępowania. Ocena prawna, o której mowa w art. 153 p.p.s.a. dotyczy m.in. wyjaśnienia przez sąd treści norm prawnych oraz kontrolę ich zastosowania przez organ administracji w związku z rozpoznawaną sprawą. Por wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 106/07, z dnia 8 maja 2008 r., sygn. akt II FSK 297/07, z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt II FSK 16/07.
W obecnym postępowaniu sądowym w ramach kontroli legalności rozstrzygnięć, Sąd obowiązany był zbadać z urzędu, jak dyrektywę z art. 153 p.p.s.a. zrealizowały organy.
Jak to już podano wcześniej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 kwietnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 154/09 wskazał po pierwsze, iż organ I instancji wydał decyzję bez zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, po drugie, że dopiero po zebraniu pełnego i niewątpliwego materiału dowodowego można dokonać oceny, czy nastąpiło naruszenie prawa, a co najważniejsze ocenić, czy naruszenie to, o ile w ogóle nastąpiło, miało charakter rażącego naruszenia prawa. Sąd Wojewódzki w omówionym wyroku zawarł wyraźną ocenę prawną, co należy rozumieć pod pojęciem rażącego naruszenia prawa, wskazując na konieczność łącznego zaistnienia trzech przesłanek, a to: oczywistości naruszenia prawa, oceny charakteru naruszonego przepisu, oraz skutków gospodarczych naruszenia prawa.
Sąd wyraźnie też wskazał, że podstawą ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa winno być dokonanie przez organ ustaleń pozwalających na stwierdzenie rażącości naruszenia prawa. Nie chodzi zatem tylko o dokonanie ocen, lecz poczynienie stosownych ustaleń.
Tymczasem zarówno organy ograniczyły się tylko do powierzchownej analizy projektu techniczno-roboczego stwierdzając, że stanowi on załącznik do decyzji objętej postępowaniem, chociaż nie wynika to z treści tego projektu. Brak jest na nim bowiem pieczęci organu, czy nawet określenia iż jest on załącznikiem do kwestionowanej decyzji. Oparcie się w tym zakresie na informacjach inwestorów nie zostało zweryfikowane, co ma zasadnicze znaczenie, jeśli uwzględnić oczywistą sprzeczność treści decyzji mówiącej o zlokalizowaniu ściany szczytowej w granicy, z rysunkiem, który przedstawia ścianę odsuniętą od granicy. Sprzeczności tej organ nawet nie próbował wyjaśnić, a znaczenie ma to zasadnicze, gdyż z treści samej decyzji z dnia [...] sierpnia 1990 r. jej wadliwość prawna wcale nie wynika, skoro decyzja ta nakazuje umieszczenie ściany szczytowej gospodarczej części budynku w granicy, do późniejszego dobudowania podobnego budynku.
Z projektu zaś, gdyby okazało się, że jest on załącznikiem do decyzji, nie wynika też jednoznacznie, które elementy budynku były przedmiotem rozbudowy i jaki miały charakter. Ówcześnie obowiązujące przepisy zgodnie z § 13 cytowanego rozporządzenia z 1980 r. dopuszczały zabudową budynków gospodarczych pod określonymi warunkami. Ocena tej kwestii pozostawała jednak poza zainteresowaniem organów.
W treści zaskarżonej decyzji nie można też dopatrzyć się wyjaśnienia okoliczności związanych z współwłasnością obu działek ([...] i [...]), ani też okoliczności związanych z ich podziałem. Organy ograniczyły się do stwierdzenia, że w dacie wydawania decyzji z 7 sierpnia 1990 r. były to działki odrębne. Nadal jednak nie wyjaśniono, czy uwagi zawarte w wypisie z rejestru gruntów odnoszące się do nieformalnego wyjścia ze współwłasności przez zmiany w podziale działek miały znaczenie dla realizacji zamierzeń budowlanych.
Prowadzone dotychczas postępowanie administracyjne nie dostarczyło zatem jednoznacznych dowodów ani na naruszenie prawa przez decyzję z dnia [...] sierpnia 1990 r., ani tym bardziej na rażące naruszenie prawa.
Zasadny jest zatem wniosek, iż organy nie wykonały wytycznych zawartych w wyroku Sądu z dnia 6 kwietnia 2009 r. w zakresie zebrania i oceny dowodów, pozwalających na stwierdzenie naruszenia prawa, a zatem wytyczne te mają nadal moc obowiązującą.
Wskazane przez Sąd Wojewódzki w wyroku z dnia 6 kwietnia 2009 r., omówione wyżej kwestie, mają istotne znaczenie nie tylko dla ustalenia, czy nastąpiło naruszenie prawa, ale również - w razie stwierdzenia na podstawie prawidłowo dokonanych i ocenionych ustaleń, że tak jest w istocie – dla ustalenia, czy zaistniały wymienione przez Sąd trzy przesłanki pozwalające na stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. Pamiętać trzeba, że wymienione w wyroku przesłanki nie są pustymi hasłami, gdyż w okolicznościach każdej rozpatrywanej przez organy sprawy nabierają odpowiedniego znaczenia.
W świetle tego co powiedziano wyżej oczywistość naruszenia normy prawnej, tj. § 12 rozporządzenia z 1980 r. można by oceniać dopiero, gdyby wykazano, że decyzja, załącznik do tej decyzji tj. opieczętowany projekt budowlany oraz plan zagospodarowania działki rozpatrywane łącznie, naruszają prawo.
Jeśli chodzi o charakter naruszonego przepisu, zważyć trzeba, że jest to przepis rozporządzenia wykonawczego do Prawa budowlanego z 1974 r., ta zaś ustawa w art. 5 i 6 określa jaki jest charakter norm techniczno budowlanych i czemu one służą. Jeśli zatem mowa o naruszeniu norm odległościowych zabudowy, to charakter naruszonej normy oceniać należy przez treść art. 5 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., w którym wymieniono, że obiekty budowlane powinny być projektowane, budowane i utrzymywane zgodnie z wymaganiami współczesnej wiedzy, w sposób zapewniający:
- 1) bezpieczeństwo ludzi i mienia,
- 2) ochronę środowiska,
- 3) niezbędne warunki zdrowotne,
- 4) właściwy układ funkcjonalny,
- 5) odpowiednie warunki użytkowe, a w szczególności potrzeby w zakresie ochrony przeciwpożarowej, oświetlenia, zaopatrzenia w wodę, usuwania ścieków, ogrzewania i wentylacji,
- 6) ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich
- - zgodnie z przepisami, w szczególności techniczno-budowlanymi i normami.
Stwierdzając naruszenie przepisu wykazać zatem należy, która z podanych przez ustawodawcę okoliczności powoduje, że dalszego istnienia w obrocie prawnym pozwolenia na budowę nie daje się zaakceptować z punktu widzenia praworządności. Ocenić też należy skutki ekonomiczne, które wywołała decyzja wydana przed 20-tu laty, a także konsekwencje unieważnienia takiej decyzji. Dopiero łączna ocena powyższych okoliczności i wykazanie przez organ, że naruszenia prawa wywołują donioślejsze skutki, niż pozostawienie w obrocie naruszającej prawo, lecz w stopniu nierażącym decyzji, może prowadzić do jej eliminacji z obrotu prawnego.
Organ II instancji, pomimo podniesienia przez skarżących w odwołaniu kwestii niewykazania rażącości naruszenia przepisu, zgodnie z wskazaniami prawomocnego wyroku, nie odniósł się w ogóle do tej kwestii stwierdzając tylko, iż naruszenie prawa ma charakter rażący, czym naruszył zasadę art. 153 p.p.s.a.
W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy. Koszty zasądzono na podstawie art. 200 p.p.s.a.