Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. znak [...]Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego - po rozpatrzeniu odwołania M.P.oraz L.G.od decyzji Wojewody [...]z dnia [...] listopada 2011r. Nr [...], odmawiającej stwierdzenia na wniosek M.P.i L.G.nieważności decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego W.z dnia [...] marca 1986r., znak: [...] zatwierdzającej plan realizacyjny inwestycji na terenie przy ul. [...]w W. i zezwalającej na rozbudowę istniejącej "Pracowni [...]" poprzez dobudowę do istniejącego budynku, na nieruchomości przy ul. [...]- uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg.
Decyzją z dnia [...] listopada 2011r. Nr [...] Wojewoda [...]odmówił stwierdzenia, na wniosek M.P.i L.G., nieważności decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego W.z dnia [...] marca 1986r., znak: [...] szczegółowo wyżej opisanej.
Po rozpoznaniu odwołania M.P.oraz L.G., od decyzji organu pierwszej instancji, zapadła zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy organ odwoławczy ustalił następujący stan faktyczny.
Decyzją z dnia [...] marca 1986r., znak: [...]; Kierownik Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego W.zatwierdził plan realizacyjny inwestycji na terenie przy ul. [...], w W. i zezwolił na rozbudowę istniejącej "Pracowni [...]" poprzez dobudowę do istniejącego budynku, na nieruchomości przy ul. [...]. W piśmie z dnia 12 maja 1986r. L.G.oświadczyła, iż nie wyraża zgody na ww. inwestycję, wnosząc tego samego dnia odwołanie od decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego W.z dnia [...] marca 1986r., znak: [...], żądając wstrzymania budowy piętra. Decyzją z dnia [...] maja 1986r., znak: [...]Kierownik Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego W., działając na podstawie art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), wstrzymał wykonanie własnej decyzji z dnia [...] marca 1986r., znak: [...] oraz zarządził zaprzestanie wykonywania robót do czasu rozpatrzenia ww. odwołania przez organ II instancji.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że cyt. "W związku z odwołaniem od decyzji Nr [...] wniesionym przez współwłaścicielkę do terenu postanowiłem wstrzymać kontynuowanie robót związanych z rozbudową istniejącej Pracowni [...] do czasu rozpatrzenia odwołania przez Il-gą instancję". W aktach sprawy brak jest również dokumentów świadczących o skorzystaniu przez organ I instancji z trybu autokontroli, w o którym mowa w art. 132 k.p.a. Następnie, decyzją z dnia [...] maja 1986r., Nr [...]Naczelny Architekt W. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, w wyniku czego - jak wynika z pisma Zastępcy Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego z dnia 17 lipca 1986r. - możliwe było kontynuowanie robót określonych w decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego W.z dnia [...] marca 1986r., znak: [...].
Organ wskazał na dołączone do wniosku o stwierdzenie nieważności (załącznik nr 18) pismo z dnia 27 sierpnia 1986r., znak: [...]; zawierające stwierdzenie, iż inwestor posiada utrzymane w mocy przez [...] Wydział Architektury zezwolenie na rozbudowę w/w cukierni.
Zdaniem organu ze zgromadzonych akt administracyjnych nie wynika, że odwołanie L.G.z dnia 12 maja 1986r. zostało rozpatrzone, podobnie jak brak jest rozstrzygnięcia zapadłego w związku z decyzją Naczelnego Architekta W. z dnia [...] maja 1986r., Nr [...]. Powyższe ustalenie jest o tyle istotne, że rzutuje na określenie organu właściwego do prowadzenia postępowania nadzorczego. Jakkolwiek możliwe jest żądanie stwierdzenia nieważności decyzji nie ostatecznej, o ile strona wyraźnie wskaże na wybór trybu nadzwyczajnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 1992r., sygn. akt III SA 946/91; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 1998r., sygn. akt I SA/Ka 216/97), to w przypadku zbiegu odwołania oraz żądania stwierdzenia nieważności prymat należy przyznać pierwszemu z wymienionych trybów weryfikacji rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, z uwagi na szerszy zakres uprawnień organu odwoławczego, który może korygować zarówno wady prawne decyzji, jak i wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych lub powodujące inne nieprawidłowości.
Brak rozpatrzenia wniesionego odwołania w trybie odwoławczym i zastąpienie go trybem nadzoru stanowi rażące naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, a zwłaszcza art. 138 k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 1984r., sygn. akt II SA 225/84).
W ocenie organu odwoławczego, w niniejszej sprawie wystąpiła sytuacja upoważniająca do wydania rozstrzygnięcia decyzji kasatoryjnej, z uwagi na brak powyższych ustaleń. Doszło do naruszenia zasad wynikających z przepisów art. 6 oraz 7 k.p.a. - zasady: praworządności, prawdy obiektywnej. Ponadto brak ustaleń dotyczących przymiotu ostateczności decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego W.z dnia [...] marca 1986r., znak: [...]; stanowi naruszenie art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., co mogło doprowadzić do naruszenia art. 19 oraz 157 § 1 K.p.a.
Jednocześnie, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie zaistniały podstawy do zastosowania art. 136 k.p.a., który jak wynika z jego treści dotyczy wyłącznie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, nie zaś postępowania wyjaśniającego.
Organ stwierdził, iż ustalenie, że odwołanie od decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego W.z dnia [...] marca 1986r., znak: [...] nie zostało rozpatrzone, obligować będzie organ wojewódzki do jego rozpatrzenia w pierwszej kolejności, tym bardziej że od jego wniesienia upłynęło 25 lat. Dopiero po rozpatrzeniu ww. odwołania, bądź ustalenia, iż zostało ono rozpatrzone możliwe będzie ewentualne wszczęcie i prowadzenie postępowania nieważnościowego, z tym że organem właściwym, stosownie do art. 157 § 1 K.p.a., będzie, w zależności od ewentualnie podjętego rozstrzygnięcia, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, nie zaś Wojewoda [...].
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły M.P. i L.G., zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 75, art. 77 oraz art. 80 k.p.a.poprzez naruszenie: obowiązku podejmowania wszelkich kroków w celu dokładnego wyjaśnienia u faktycznego, obowiązku działania na podstawie i w granicach prawa, obowiązku chronienia interesu społecznego ale i słusznego interesu stron, obowiązków w zakresie postępowania dowodowego, w tym poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie że: - funkcjonowanie w obrocie prawnym dwóch różnych decyzji, o tym samym numerze o innym zakresie rozstrzygnięcia to jedna decyzja; - L.G.odwołała się dnia 12 maja 1986 r. od tej decyzji, podczas gdy w rzeczywistości odwołanie dotyczyło decyzji, którą otrzymała, tj. decyzji zezwalającej na budowę na terenie nieruchomości; - decyzja z dnia [...] marca 1986 r., którą otrzymał inwestor Z.M, zezwalająca na rozbudowę na terenie nieruchomości istniejącej "Pracowni [...]" poprzez dobudowę do istniejącego budynku to ta sama decyzja, którą otrzymała L.G.
Ponadto skarżące zarzuciły naruszenie prawa materialnego przez niepodjęcie działań zmierzających do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 1986 r. zezwalającej na rozbudowę istniejącej "Pracowni [...]", która to decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. w sprzeczności z opinią organu z dnia [...] marca 1985 r. dotyczącą możliwości niewielkiej rozbudowy istniejącego zakładu cukierniczego oraz w sprzeczności ze zgodą współwłaścicielki L.G., która została udzielona Z.M. na budowę obiektu, a nie na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.
Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, w szczególności przepisów art. 7, 77, k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.
Zaskarżoną decyzja organ II instancji, na podstawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzje organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Jak omówiono to powyżej organ wskazał, że postępowanie nieważnościowe, w jakim zapadła decyzja organu pierwszej instancji, nie może się toczyć w sytuacji, kiedy z akt sprawy wynika, że od 25 lat nie zostało rozpoznane odwołanie L.G.z dnia 12 maja 1986r. od decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności.
Teza ta mogłaby zostać rozważana przez Sąd, co do jej zasadności, gdyby faktycznie zachodził w sprawie zbieg postępowania odwoławczego i nieważnościowego. Tymczasem, organ nie dokonał prawidłowej oceny dokumentu, jakim jest pismo L.G.z dnia 12 maja 1986r.
Powyższe pismo, nosi datę sporządzenia i wpływu do Urzędu – 12 maja 1986r.. Zatytułowane jest "odwołanie" i wskazuje na decyzję doręczoną wnioskodawczyni w tym samym dniu, a pochodzącą z dnia [...] marca1986r.
W tym miejscu należy wskazać, że skarżące twierdzą, że decyzja wydana w dniu [...] marca 1986r., i ta którą doręczono L.G.dnia 12 maja 1986r., to dwie różne decyzje - zawierają inne wskazania po słowie cyt. " do wiadomość" i różnią się także w zakresie rozstrzygnięcia. Do tych zarzutów w toku niniejszego postępowania organy nie odnosiły się.
Kontynuując, Sąd zauważa, że decyzja z dnia [...] marca 1986r., na oryginale zawiera adnotację o tym, że inwestor otrzymał ją w dniu 22 kwietnia 1986r.
Tym samym termin do wniesienia odwołania od tej decyzji zdaje się kończyć z dniem 6 maja 1986r. Pismo z dnia 12 maja 1986r., mimo że nazwane odwołaniem, nie mogłoby w takich okolicznościach zostać rozpoznane w tym trybie.
Jak stanowi przepis art. 235. § 1. k.p.a. - skargę w sprawie, w której wydano decyzję ostateczną, uważa się zależnie od jej treści za żądanie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany, które może być uwzględnione (z zastrzeżeniem art. 16 § 1 zdanie drugie). Zatem to organ ma zastosować właściwy tryb nadzwyczajny, odpowiedni do treści żądania, a jedynie w razie gdy rzeczywiście istnieją wątpliwości co do żądania strony określonego w piśmie stanowiącym wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w myśl art. 235 § 1 k.p.a. organ powinien stosując art. 9 k.p.a. zwrócić się do strony udzielając jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, w celu doprowadzenia do sprecyzowania żądania.
Rozpoznając sprawę ponownie, organ będzie miał na uwadze powyższe rozważania Sądu.
Dodatkowo Sąd wskazuje, że nie ma przeszkód do stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie, w której zostało wszczęte i toczy się postępowanie o wznowienie postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 1990r., - IV SA 543/90, OSP1992, nr 5 poz. 120).
Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art.145 § 1 pkt 1 lit c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.(Dz. U. 153 poz. 1270 ze zm.)