Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] Starosta O. na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wniosku złożonego w dniu [...] stycznia 2008 r. o wznowienie postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę magazynu surowca - hali magazynowej w zespole produkcyjno-magazynowym Wytwórni [...] na terenie objętym działkami nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w J. W uzasadnieniu organ wskazał, że w wyniku ponownej analizy akt sprawy - w związku z decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] -ustalono, iż w dniu [...] stycznia 2008 r. A. S. i A. S. wystąpiły o wznowienie postępowania, powołując się na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., dotyczącą niezawinionego braku udziału strony w postępowaniu.
Postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. nr [...] Starosta O. wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. o pozwoleniu na budowę magazynu surowca - hali magazynowej.
Organ stwierdził, iż zgodnie z art. 148 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Starosta wskazał, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Decyzja nr [...] została wydana w dniu [...] stycznia 2008 r. i stała się ostateczna w dniu [...] stycznia 2008 r. Wniosek o wznowienie postępowania został złożony w dniu [...] stycznia 2008 r, a więc gdy decyzja nie była opatrzona klauzulą ostateczności. Z tego względu organ uznał wniosek o wznowienie postępowania za bezprzedmiotowy.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. znak [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołań [...] Fundacji [...] z siedzibą w J. oraz A. S., uchylił w całości 1 powyższą decyzję oraz postanowienie Starosty O. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ podał, iż zaskarżona decyzja wraz z postanowieniem zostały wydane z naruszeniem przepisów k.p.a., w tym art. 6-10, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Wojewody, organ pierwszej instancji podjął postanowienie o wznowieniu postępowania administracyjnego bez przeprowadzenia starannego postępowania wyjaśniającego. Przede wszystkim zauważył, że A. S. i A. S. składając wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty Powiatu O. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] zastrzegły, iż może on być rozpatrzony w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w przypadku, gdy decyzja ta jest ostateczna. A zatem, w sytuacji gdy organ powziął wiedzę, iż decyzja nie jest ostateczna w dacie złożenia wniosku, tj. w dniu [...] stycznia 2008 r., winien zwrócić się do wnioskodawczyń o doprecyzowanie żądania. Tymczasem Starosta nie wziął pod uwagę okoliczności, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie prowadzone jest na wniosek strony, a organ jest związany jego treścią.
Zdaniem organu odwoławczego, Starosta powinien ustalić, czego żąda wnioskodawca i jaki środek zaskarżenia stanowi pismo z dnia 23 stycznia 2008 r. zatytułowane "Wniosek o wznowienie postępowania". W przypadku zaś gdy strona wskaże, iż pismo to stanowi odwołanie od decyzji Starosty O. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę, winien je rozpoznać w trybie art. 132 k.p.a. bądź przekazać wraz z aktami sprawy organowi drugiej instancji na podstawie art. 133 k.p.a. W ocenie Wojewody, organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a., gdyż decyzja zapadła bez dokładnego zgromadzenia materiału dowodowego.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. Sp. z o.o. z siedzibą w B., zarzucając:
* naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez uchylenie niezaskarżonego postanowienia,
* naruszenie art. 6-10 i art. 77 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że przepisy te zostały naruszone przez organ pierwszej instancji.
Skarżąca zwróciła się o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zdaniem skarżącego, sposób sformułowania wniosku o wznowienie postępowania nie musiał powodować wątpliwości organu co do jego treści oraz nie sprzeciwiał się wydaniu decyzji o umorzeniu postępowania z uwagi na okoliczność, iż w dacie złożenia wniosku decyzja była nieprawomocna. Stwierdzenie zawarte we wniosku nie powoduje w ocenie skarżącego niejasności co do środka prawnego, z jakiego zdecydował się skorzystać wnioskodawca.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie wystąpiły tego rodzaju wady i uchybienia.
Sąd kontrolował decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. znak [...], uchylającą w całości decyzję Starosty O. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] - umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie wniosku złożonego w dniu [...] stycznia 2008 r. o wznowienie postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę magazynu surowca - hali magazynowej w zespole produkcyjno-magazynowym Wytwórni [...] na terenie objętym działkami nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w J. - i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten organ II instancji może stosować wyjątkowo i to w sytuacji w nim wskazanej, tzn. gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie.
Na wstępie wskazać należy, że istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Wynikająca z art. 138 § 2 k.p.a. kompetencja kasacyjna organu odwoławczego ograniczona jest tylko do przypadków, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części i nie może być rozszerzana na inne, ewentualne wady postępowania.
W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że w przypadku, gdy organ odwoławczy dokonujący kontroli instancyjnej nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego, a z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że nie ma potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu jego uzupełnienia, to organ ma obowiązek wydać orzeczenie co do istoty sprawy. Organ odwoławczy może bowiem korygować zarówno wady prawne decyzji, jak też wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych, bądź powodujące inne nieprawidłowości (por. wyroki: NSA z dnia 1 lipca 2005 r., OSK 1552/04, LEX nr 18658; z dnia 6 maja 2005 r. OSK 1548/04, LEX nr 180441).
Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że organ II instancji w sposób nieuprawniony zastosował art. 138 § 2 k.p.a., gdyż nie istniała potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego we wskazanym przez niego zakresie. Jak bowiem wynika z akt sprawy, Wojewoda [...] dysponował wystarczającym materiałem dowodowym.
Nie budzi wątpliwości, iż wznowić postępowanie można tylko wówczas, gdy decyzja jest ostateczna. Nieprawidłowo zatem Starosta O. postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. wznowił postępowanie zakończone własną decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę. Skoro jednak organ wznowił przedmiotowe postępowanie, to następnie prawidłowo decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] umorzył wznowione postępowanie jako bezprzedmiotowe. Innej możliwości organ pierwszej instancji nie miał, gdyż z uwagi na treść ww. postanowienia nie mógł on już na tym etapie postępowania wyóat decyzji odmawiającej wznowienia postępowania administracyjnego.
Pismo A. S. i A. S. z dnia [...] stycznia 2008 r. pozostaje nadal do rozpoznania, ponieważ z jego treści wynika wyraźnie, iż wnioskodawczynie wniosły o wznowienie postępowania administracyjnego, o ile decyzja jest ostateczna. Gdyby nawet takiego zapisu w nim nie zawarto, to organ i tak nie mógłby wznowić postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, lecz powinien potraktować ww. pismo jako odwołanie od decyzji Starosty O. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...].
A zatem, nie istniała przesłanka, która uzasadniałaby uchylenie przez Wojewodę [...] decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.
Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.
Stosownie do art. 152 cytowanej ustawy, zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.