Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej jako GINB – działając na podstawie art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), stwierdził niedopuszczalność zażalenia z dnia 19 grudnia 2016 r. złożonego przez R. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej jako [...]WINB z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], znak: [...].
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny.
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], znak: [...], po rozpatrzeniu wniosków R. M. z dnia 28 listopada 2008 r. oraz 6 października 2016 r., [...]WINB odmówił zawieszenia postępowania odwoławczego prowadzonego na skutek odwołań wniesionych przez T. M., S. M., B. K., K. M., I. M. oraz R. M. od decyzji PINB w K. Powiat [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...]., znak: [...], którą nakazano inwestorowi R. M. rozbiórkę części budynku przy ul. K. [...] w K. Organ zawarł w orzeczeniu stosowne pouczenie mówiące, że na niniejsze postanowienie nie służy zażalenie.
Mimo to na ww. postanowienie organu wojewódzkiego z dnia [...] grudnia 2016 r. R.M. wniósł zażalenie.
Rozpoznając zażalenie GINB w pierwszej kolejności podkreślił, że po otrzymaniu zażalenia organ administracji publicznej zobowiązany jest przede wszystkim do zbadania czy zażalenie takie jest dopuszczalne.
Powołując się na art. 134 w zw. z art. 144 kpa, GINB wskazał, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania (zażalenia) oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania (zażalenia), a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
Zgodnie z przepisem 141 § 1 kpa na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Z kolei art. 101 § 3 kpa dotyczący zaskarżalności postanowień podejmowanych w szeroko pojętej kwestii zawieszenia postępowania stanowi, że zażalenie przysługuje na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania, albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania.
Powołując się na orzecznictwo GINB wskazał, że w toku postępowania związanego z zawieszeniem postępowania organ może wydać cztery rodzaje postanowień: o zawieszeniu postępowania, odmowie zawieszenia postępowania, podjęciu postępowania i odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Spośród nich art. 101 § 3 kpa wymienia enumeratywnie dwa rodzaje zaskarżalnych postanowień: o zawieszeniu postępowania i odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Pozostałe dwa rodzaje postanowień tj. postanowienie odmawiające zawieszenia i postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania nie są zaskarżalne. Rozwiązanie to odpowiada zasadzie szybkości postępowania administracyjnego, sformułowanej w art. 12 kpa.
Wobec powyższego zażalenie na postanowienie [...]WINB z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], znak: [...], GINB uznał za niedopuszczalne, co stwierdził postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. znak; [...]. Co za tym idzie organ podkreślił, iż nie mógł ustosunkować się do argumentów skarżącego zawartych w złożonym zażaleniu.
Na powyższe postanowienie z dnia [...] stycznia 2017 r. R. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:
- • art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnie i przyjęcie, iż przepis ten nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie ze względu na brak przesłanek do wydania postanowienia o zwieszeniu postępowania administracyjnego, na jego podstawie;
- • art. 140 w zw. z art. 101 § 3 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnie i przyjęcie, iż stronie postępowania administracyjnego nie przysługuje zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania;
- • art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania;
- • art. 124 § 2 w zw. art. 101 § 3 k.p.a. poprzez błędne wykładnię przepisów i ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na mylnym uznaniu, iż na przedmiotowe postanowienie nie przysługuje zażalenie, a w konsekwencji wydaniu postanowienia, które nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego.
- • art. 8 w zw. z art. 101 § 3 k. p. a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez dokonywanie wykładni contra legem w stosunku do przepisów Kodeks postępowania administracyjnego.
W związku z powyższymi zarzutami na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego postanowienia organu I instancji a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowoadministarcyjnego przed sądem pierwszej instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego udzielonego przez radcę prawnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi R. M. położył nacisk na treść art. 101 § 3 k.p.a., który stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Według skarżącego wykładnia językowa zwrotu "postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania wskazuje na trzy desygnaty powyższego sformułowania: a) postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego, b) postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania oraz c) postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. W ocenie skarżącego racjonalny ustawodawca chcąc ograniczyć możliwość składania zażalenia wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania nie użyłby ogólnego sformułowania "w sprawie zawieszenia postępowania", lecz użyłby precyzyjnego zwrotu "postanowienie o zawieszeniu postępowania". Przyjęcie poglądu, w którym sformułowaniu "postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania" przypisano znaczenie "postanowienie o zawieszeniu postępowania" według skarżącego, prowadzi do zbędności fragmentu tekstu prawnego w postaci słów: "w sprawie", co jest niedopuszczalne z uwagi na ogólnie przyjęte w prawoznawstwie metody wykładni tekstu aktu prawnego. R. M. wskazał, że powyższe wynika również z orzecznictwa sądów administracyjnych.
Co do kwestii rozpoznania przez organy wniosku o zawieszenie postępowania skarżący podniósł, że organ administracyjny rozpatrujący sprawę, powinien wstrzymać się z jej wydaniem, jeśli zachodzi prawdopodobieństwo, że decyzja będącą podstawą orzekania będzie dotknięta istotnymi wadami. Z uwagi na okoliczności wskazane przez stronę we wniosku o zawieszenie przedmiotowego postępowania istnieje znaczne ryzyko, wydania przez organ rozstrzygnięć, które mogą okazać się niecelowe bądź wadliwe.
Z kolei brak merytorycznego rozpoznania zażalenia na odmowę zawieszenia postępowania nie wpisuje się w realizację przez organ administracji publicznej zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażonej w art. 8 k.p.a.
W ocenie skarżącego zawieszenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie było jak najbardziej zasadne na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 ustawy k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane.
Organ wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Skarga podlega oddaleniu
Przedmiotowe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017r. jest prawidłowe, ponieważ postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016r. nie podlega zaskarżeniu.
Wskazane postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania odwoławczego, zostało wydane na podstawie 97 § 1 pkt.4 k.p.a.
Stosownie zaś do treści art. 141 § 1 k.p.a., zażalenie przysługuje tylko wówczas, gdy kodeks tak stanowi. Oznacza to, że zażalenie przysługuje tylko w tym przypadku, kiedy z przepisu wyraźnie wynika, że zażalenie jest dopuszczalne.
Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej prezentuje stanowisko, że treść art. 101 § 3 k.p.a. w obecnym brzmieniu jednoznacznie przesądza, iż na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego, nie służy zażalenie. Do dnia 10 kwietnia 2011 r. przepis ten stanowił, że " na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie." Wobec takiej treści w orzecznictwie przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia, co znalazło potwierdzenie w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 maja 2000 r., OPS 4/00.
Zmiana Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r. zmodyfikowała treść art. 101 § 3 k.p.a. w ten sposób, że obecnie stanowi on, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie.
Wskazana zmiana w sposób oczywisty wpłynęła na treść i rozumienie zawartego w tym przepisie pojęcia "w sprawie zawieszenia". Obecnie oznacza ono jedynie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Skoro bowiem zażalenie nie służy na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, to nie może też służyć na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, gdyż skutek obu tych postanowień jest taki sam. W ich efekcie postępowanie administracyjne jest kontynuowane. Organ administracji zarówno przy postanowieniu o odmowie zawieszenia, jak i przy postanowieniu o podjęciu zawieszonego postępowania, ocenia czy istnieją przeszkody do dalszego jego prowadzenia.
W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w piśmiennictwie podkreśla się, że istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowień o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego, stosownie do zasady generalnej szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 k.p.a.
Pogląd ten znajduje pełne potwierdzenie w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie np. wyroku z dnia 3 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 885/15 z uzasadnienia, którego wprost wynika, że dodanie przez ustawodawcę do art. 101 § 3 k.p.a. zwrotu "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" nie pozwala na uznanie za aktualną dotychczasowej wykładni tego przepisu. Wraz z wprowadzoną zmianą możliwość zaskarżenia postanowienia została bowiem ograniczona do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" rozumianych jako postanowień "o zawieszeniu postępowania" i do postanowień "o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania".
(także: wyrok NSA z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2536/14, wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2372/14, wyrok NSA z dnia 18 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 340/13, postanowienie NSA z dnia 15 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2992/12, P.M. Przybysz "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. XI z 2014 r., M. Romańska w: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz." pod red. H. Knysiak-Molczyk, wyd. z 2015 r., G. Łaszczyca "Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym", monografie Lex 2012).
Przyjąć należy, że odmienna interpretacja zmiany wprowadzonej do art. 101 § 3 k.p.a., utrzymująca poprzedzające jej wejście w życie rozumienie pojęcia "w sprawie zawieszenia postępowania" w szerokim znaczeniu, tak jak wynikało to z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 4/00, nowelizację art. 101 § 3 k.p.a. czyniłaby tę zmianę zbędną.
Wbrew treści skargi wskazane unormowanie nie niweczy prawa strony niezadowolonej z tych rozstrzygnięć do przeprowadzenia ich kontroli. Postanowienia niezaskarżalne mogą bowiem, stosownie do art. 142 k.p.a., być kwestionowane w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji.
Reasumując stwierdzić należy, że skoro postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016r. nie podlega zaskarżeniu, to postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016r. odpowiada prawu.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak na wstępie.