Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez E. P. jest czynność Starosty [...] polegająca na odmowie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu. O czynności tej skarżąca dowiedziała się z pisma organu z [...] grudnia 2009 r. znak [...], a została ona podjęta w następujących okolicznościach sprawy:
Pismem z [...] grudnia 2009 r. E. P. zwróciła się do Starosty [...] o zwrot części opłaty poniesionej za wydanie karty pojazdu, tj. kwoty 425 zł uiszczonej w związku z rejestracją samochodu marki [...] o nr rejestracyjnym [....]. We wniosku powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt 6/04 (Dz. U. Nr 15, poz. 119), którym Trybunał orzekł o niezgodności z ustawą i Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310). Podniosła, iż na podstawie wskazanego przepisu rozporządzenia -zobligowana przez organ- dokonała formalności związanych z pierwszą rejestracją samochodu na terytorium Polski i uiściła za wydanie karty pojazdu 500 zł, w sytuacji gdy koszty wytworzenia i dystrybucji tego dokumentu wynoszą około 75 zł. Zaznaczyła przy tym, iż właśnie z powodu nieprawidłowego ustalenia wysokości opłaty w ww. przepisie rozporządzenia, przepis ten przez Trybunał Konstytucyjny został zakwestionowany.
Nadto, wnioskodawczyni powołała się na postanowienie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. wydane w trybie prejudycjalnym w sprawie C-134/07, w którym stwierdzono, iż opłata pobierana na podstawie ww. § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. jest niezgodna z normami prawa wspólnotowego.
Starostwa [...] pismem z [...] grudnia 2009 r. odmówił E. P. wypłaty kwoty 425 zł.
Organ uzasadniając swoje działanie w sprawie wskazał, że przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. uznający wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu za niezgodny z art. 92 i art. 217 Konstytucji RP oraz art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), utrzymał w mocy przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, do momentu wydania nowych przepisów przez Ministra Transportu, tj. do dnia 30 kwietnia 2006 r. Zatem, jak stwierdził organ, pobranie od zainteresowanej w dniu 4 maja 2005 r. kwoty 500 zł za wydanie karty pojazdu było prawidłowe, zgodne z obowiązującymi wówczas przepisami prawa. I dalej organ stwierdził, że dopóki ww. przepisy były w mocy, dopóty Starosta obowiązany był do postępowania wg ich zasad.
Pismem z [...] grudnia 2009 r., z zachowaniem terminu, E. P. wezwała Starostę [...] do usunięcia naruszenia prawa, podtrzymując swój wniosek i stanowisko w nim prezentowane.
W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa -w piśmie z [...] stycznia 2010 r.- Starosta [...] wskazał, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa i zwrot opłaty za kartę pojazdu nie może być dokonany. Podkreślił, iż opłata pobrana została na podstawie obowiązującego przepisu. Przepis ten, tj. § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. stanowił, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 500 zł.
W dniu [...] lutego 2010 r. skarżąca – E. P. wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie na ww. czynność Starosty [...] polegającą na odmowie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu. W skardze powtórzyła argumentację przedstawioną we wniosku o zwrot opłaty. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez bezzasadne zastosowanie w stanie faktycznym sprawy przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu oraz naruszenie przepisów art. 6, art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, stwierdzenie uprawnienia do otrzymania zwrotu nadpłaty oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, szeroko przedstawiając okoliczności mające przemawiać za takim rozstrzygnięciem. Zaznaczył, że w dacie uiszczenia przez skarżącą na rzecz organu opłaty za wydanie karty pojazdu, istniała podstawa prawna świadczenia i nie została ona uchylona wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego ze skutkiem prospektywnym, tj. działającym pro futuro, czyli od momentu ogłoszenia. Wskazał też, że jako organ administracji publicznej ma obowiązek orzekać tylko i wyłącznie na podstawie obowiązujących przepisów. Nawet gdyby w chwili wydawania karty pojazdu doszedł do wniosku, że rozporządzenie jest niekonstytucyjne czy, że opłata za wydanie karty za wysoka, to i tak nie mógłby dokonać rejestracji pojazdu nie pobierając opłaty za kartę pojazdu lub pobrać ją w niższej wysokości. Postępując niezgodnie z przepisami obowiązującego prawa naraziłby się na naruszenie dyscypliny finansów publicznych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Skarżąca domagała się od Starosty [...] zwrotu zawyżonej opłaty za kartę pojazdu, pobranej przez wskazany organ na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.), uznanego następnie za niekonstytucyjny wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04 (Dz. U. z 2006 r., Nr 15, poz. 119).
Przed wskazaniem przyczyn uwzględnienia skargi zauważyć trzeba, iż sprawa mogła być rozpoznawana w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny uchwałą składu siedmiu sędziów z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07 przesądził bowiem, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Na marginesie warto dodać, że w zakresie dochodzenia roszczenia o zapłatę, którego podstawę stanowi nienależne pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu, dopuszczalna jest również droga sądowa przed sądem powszechnym.
Stwierdzenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, iż w oznaczonym zakresie powstaje uprawnienie strony, nie wyklucza dochodzenia przez stronę roszczenia o zapłatę, jeżeli organ nie wykona świadczenia.
Przechodząc do oceny merytorycznej sprawy przypomnieć trzeba, iż wskazany powyżej przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. stanowił, iż za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 500 zł. Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność wskazanego unormowania z przepisami ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) z uwagi na wykroczenie poza zakres upoważnienia zawartego w tych przepisach i w konsekwencji zawyżenie wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu. Kwestionowany przepis rozporządzenia niezgodnie ze wskazaniami zawartymi w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy, dotyczącymi nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów, ustalił opłatę uwzględniającą dodatkowe koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidział.
Dlatego też Trybunał uznał, że przepis ten jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustawy i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenia uprawnień ustawodawcy. Podwyższenie opłaty za wydanie karty pojazdu do wysokości 500 zł, nie pozostające w związku z kosztami świadczonej usługi, Trybunał uznał za sprzeczne także z art. 217 Konstytucji.
Zatem, Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. orzekł, iż § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP, ponieważ określona w tym przepisie wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 500 zł nie uwzględnia wytycznych ustawowych do określenia wysokości tej opłaty i jest zbyt wysoka. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż zakwestionowany przepis rozporządzenia traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r.
Dostrzegając powyższe Sąd stwierdza, że skoro przedmiotowa opłata pobrana została na podstawie przepisu, co do którego Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność zarówno z ustawą jak i z Konstytucją RP, to -mimo że utrata mocy obowiązującej tego przepisu została odroczona do dnia 1 maja 2006 r.- uzasadnione jest stanowisko, iż przepis ten był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Zatem, w oparciu o art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom, Sąd orzekając w niniejszej sprawie odmówił zastosowania § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r.
Jednocześnie wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, iż na mocy art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sąd może w toku rozpoznawania konkretnej sprawy oceniać, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy. W sytuacji zaś gdy stwierdzi niekonstytucyjność takiego aktu prawnego (tj. aktu niższej rangi niż ustawa), może odmówić z tego powodu jego stosowania. Może odmówić jego stosowania również w okresie odroczenia utraty mocy obowiązującej tego przepisu, orzeczonej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Nie pozostaje to bowiem w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego i uprawnieniem Trybunału wynikającym z art. 190 ust. 3 Konstytucji RP.
Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w uzasadnieniu wyroku zapadłego w składzie siedmiu sędziów z dnia 16 stycznia 2006 r. sygn. akt I OPS 4/05 ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 39), oraz w wyroku z dnia 25 sierpnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1270/08 w sprawie o analogicznym stanie faktycznym jak sprawa niniejsza, (potwierdzające stanowisko Sądu w niniejszej sprawie). W tym ostatnim wyroku NSA wskazał, iż "(...) dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma istotnego znaczenia fakt, że Trybunał Konstytucyjny orzekając o niezgodności z ustawą rozporządzenia wykonawczego Ministra Infrastruktury, korzystając z uprawnienia wynikającego z tego przepisu określił inny, późniejszy niż określony w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, termin utraty mocy obowiązującej kontrolowanego pod względem konstytucyjności przepisu. Skoro bowiem w sprawie niniejszej została wniesiona skarga do sądu administracyjnego, sąd ten miał prawo stosownie do art. 178 Konstytucji RP, będąc związany tylko Konstytucją i ustawą, dokonać samodzielnej oceny zgodności z Konstytucją i ustawą mającego w sprawie zastosowanie przepisu zamieszczonego w akcie wykonawczym - podustawowym /rozporządzeniu ministra/ i orzec odmawiając zastosowania przepisu ocenionego przez ten sąd jako niekonstytucyjny /sprzeczny z ustawą/.
Uprawnienia tego, jako płynącego wprost z Konstytucji RP, nie jest pozbawiony sąd w wyniku wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku wprawdzie stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu, lecz określającego odroczony termin utraty mocy obowiązującej danego aktu normatywnego /określonego przepisu/. Przyjęcie w Konstytucji RP uprawnienia Trybunału Konstytucyjnego do określenia innego, niż wynikający wprost z Konstytucji terminu utraty mocy prawnej przepisu ma niewątpliwie inne znaczenie, niż prawo sądu do odmówienia zastosowania przepisu wykonawczego i orzeczenia w oparciu o Konstytucję i ustawę /art. 178 ust. 1 Konstytucji RP/."
Sąd rozpoznając niniejszą sprawę miał również na uwadze sprzeczność kwestionowanej regulacji z art. 90 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską.
Od dnia 1 maja 2004 r., tj. od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej normy prawa wspólnotowego stały się częścią polskiego porządku prawnego. Zgodnie z uregulowaniami Traktatu oraz Aktu o warunkach przystąpienia, stanowiącego część Traktatu, normy prawa wspólnotowego mają pierwszeństwo przed przepisami zawartymi w krajowym systemie prawa. Z treści ww. art. 90 Traktatu wynika, że Państwa Członkowskie nie nakładają bezpośrednio lub pośrednio na towary z Państw Członkowskich jakichkolwiek podatków wewnętrznych wyższych od tych, które nakładają bezpośrednio lub pośrednio na podobne towary krajowe (zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku). Europejski Trybunał Sprawiedliwości w postanowieniu z dnia 10 grudnia 2007 r. w trybie prejudycjalnym w sprawie C-134/07 Piotr Kawala v. Gmina Miasta Jaworzna orzekł, że sporna opłata objęta jest zakazem z art. 90 akapit 1 TWE, co należy interpretować w ten sposób, że przepis ten sprzeciwia się opłacie takiej, jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., która to opłata jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeżeli jest on tam już zarejestrowany.
Konkludując, z uwagi na to, że § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. wykracza poza obszar regulacji ustawowej oraz jest sprzeczny z art. 90 TWE zasadna jest odmowa zastosowania tego przepisu w niniejszej sprawie. Konsekwencją tego jest uznanie przez Sąd, że poddana kontroli sądowej czynność polegająca na odmowie zwrotu części nienależnie pobranej opłaty za wydanie karty pojazdu jest bezpodstawna.
Starosta [...] rozpoznając ponownie wniosek skarżącej będzie zobowiązany nie zastosować ww. przepisu rozporządzenia, co oznacza, że będzie musiał ustalić kwotę nadpłaty przedmiotowej opłaty za kartę pojazdu, uwzględniając koszty i nakłady poczynione przez organ na jej wydanie. W powyższym zakresie pomocne mogą okazać się ustalenia poczynione przez Trybunał Konstytucyjny oraz wyjaśnienia przytoczone w ramach sprawy przez Ministerstwo Infrastruktury, a zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r.
Z tych przyczyn na mocy art. 146 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.