Uzasadnienie
Przedmiotem postępowania administracyjnego od 2004 r., na wniosek G. R., stała się sprawa rozbiórki drewnianego mostku na kanale B., łączącego działki nr [...] i [...] w S. Gm. W., zrealizowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją Nr [...] z dnia [...] nakazał inwestorowi T. K. rozbiórkę tej inwestycji.
W wyniku rozpatrzenia odwołania inwestora od tej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] wydał decyzję nr [...], którą uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Powyższą decyzję kasacyjną nr [...] zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie G.R. Działając w ramach autokontroli organ uwzględnił w całości skargę G. R., w związku z czym decyzją nr [...] z dnia [...], uchylił własną decyzję nr [...] z dnia [...] i orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji rozbiórkowej PINB w L. nr [...] z dnia [...]. Na rozstrzygnięcie to skargę do sądu administracyjnego wniósł T. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 stycznia 2007 r., sygn. akt: VIISA/Wa 806/06, uchylił decyzję [...] WINB nr [...]. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 października 2008 r., sygn. akt II OSK 638/07, oddalił skargę kasacyjną G. R. od w/w wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2007 r.
W obrocie prawnym pozostała więc decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] wydana w trybie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, którą uchylona została decyzja PINB z dnia [...] a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy ocenił działania organu powiatowego jako niepełne w zakresie analizy stanu prawnego i faktycznego sprawy. Wskazując, że warunkiem koniecznym dla skorzystania przez organy z art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r. jest budowa obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia w czasie obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego przewidującego odmienne przeznaczenie terenu, organ odwoławczy stwierdził, iż przepis ten nie może stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji o przymusowej rozbiórce obiektu wybudowanego bez pozwolenia, jeżeli zdarzenie to miało miejsce przed sporządzeniem bądź nadaniem planowi zagospodarowania mocy obowiązującej.
Nadto organ odwoławczy stwierdził, że choć inwestor nie wykonał zaleceń zawartych w opinii technicznej z 1996 r. co do nośności mostku (co stanowiło podstawę przyjęcia, że stwarza niebezpieczeństwo i wydanie nakazu rozbiórki z art. 37 ust. 1 pkt 2), to do odwołania załączona została opinia techniczna sporządzona 28 grudnia 2004 r. przez rzeczoznawców, która nie stwierdziła aby przedmiotowy mostek był w złym stanie technicznym i zawierała jedynie zalecenia dotyczące jego użytkowania. W związku z tym – jak wskazał dalej organ – ponownie należy przeprowadzić postępowanie celem sprawdzenia czy faktycznie spełniona jest przesłanka zawarta w art. 37 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego z 1974 r., czy też istnieje możliwość przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 40 w/w ustawy.
Ponadto organ odwoławczy powołując akta sprawy podniósł, iż PINB nie uznał G. R. za stronę tego postępowania przesyłając jej decyzję "do wiadomości", a skoro jest to właścicielka działki Nr [...], należałoby ustalić czy przysługuje jej status strony.
Skargę sądową na powyższą decyzję wniosła G. R. domagając się jej uchylenia i zarzucając naruszenie przepisów proceduralnych art. 7,8,11,77 § 1,80,81,107 § 3 i 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego a także dawnych i obecnych przepisów prawa budowlanego i wodnego. Skarżąca podniosła, że organ II instancji bezpodstawnie poddał w wątpliwość legitymację skarżącej w tym postępowaniu i przypisał organowi I instancji nie uznawanie legitymacji skarżącej w toku postępowania oraz nieprzeprowadzenie dostatecznego postępowania dowodowego. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy zignorował dowód z oględzin mostku przy jednoczesnym dopuszczeniu jako dowodu bezwartościowych opinii przedłożonych przy odwołaniu. Zdaniem skarżącej nie może dojść do legalizacji przedmiotowego mostku i musi on spotkać się z nakazem rozbiórki bez względu na istnienie bądź nie, planów zagospodarowania. Dalsze istnienie przedmiotowego mostku stwarza możliwość naruszenia własności skarżącej.
W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Kontrolowana w postępowaniu sądowym decyzja wydana została w trybie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Jest to decyzja kasacyjna, traktowana przez ustawodawcę wyjątkowo, którą organ odwoławczy może wydać tylko w sytuacji wskazanej w tym przepisie.
W przedmiotowej sprawie, co podkreślił organ odwoławczy, decyzja I instancji zapadła bez dokonania pełnej analizy stanu prawnego i faktycznego sprawy. Zastosowanie art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r. nie może stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji o przymusowej rozbiórce w przypadku obiektu wybudowanego bez pozwolenia, jeżeli zdarzenie to miało miejsce przed sporządzeniem planu zagospodarowania przestrzennego bądź nadaniu mu mocy obowiązującej. Z pisma Urzędu Gminy W. z dnia [...] wynika, iż nie ma informacji na temat planów obowiązujących w latach 80-tych dla działek nr [...] i [...] w S. W związku z tym należałoby uznać, że w czasie samowolnej budowy przedmiotowego mostku nie było jeszcze ustalone przeznaczenie tego terenu i tę okoliczność organ powinien wziąć pod uwagę.
Organ I instancji po przeprowadzeniu wizji lokalnej 7 września 2004 r. przyjął, że mostek stwarza zagrożenie, bowiem inwestor nie wykonał zaleceń z opinii technicznej sporządzonej w 1996 r. w sprawie określenia nośności mostku. Jednakże inwestor do odwołania dołączył opinie techniczną z 28 grudnia 2004 r. sporządzoną przez tych samych rzeczoznawców, która nie zawiera stwierdzenia złego stanu technicznego mostka, a jedynie zalecenia dotyczące jego użytkowania. W związku z tym organ odwoławczy wskazał – i tu należy się z nim zgodzić – na konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania celem sprawdzenia czy faktycznie spełniona jest przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego z 1974 roku, czy też istnieje możliwość przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 40 tej ustawy.
Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne (art. 15 kodeksu postępowania administracyjnego) co oznacza, że sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, a zatem organ wyższego stopnia nie może ingerować w czynności postępowania organu I instancji. Narzucenie organowi stopnia podstawowego przez organ II instancji sposobu rozstrzygnięcia sprawy sprowadzałoby postępowanie administracyjne faktycznie do jednej instancji. Skoro zatem, jak już wyżej wskazano, organ I instancji przy rozstrzyganiu winien wziąć pod uwagę określone okoliczności i dokumenty celem pełnej oceny i wyjaśnienia stanu faktycznego, za prawidłowe należy uznać wydanie decyzji odwoławczej w trybie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy skargę jako bezzasadną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153 poz. 1270).
Podniesiona przez skarżąca okoliczność nieuzasadnionej wątpliwości organu odwoławczego co do nie uznania skarżącej przez organ I instancji za stronę postępowania – choć trafna – pozostaje bez wpływu na wynik rozstrzygnięcia.