Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r., znak: [...]Wojewoda [...]odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1993 r., znak: [...], udzielającej H. i W. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego w miejscowości [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. uchylił decyzję Wojewody i stwierdził nieważność ww. decyzji Wójta. Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który uchylił tę decyzję. W uzasadnieniu wyroku z dnia 11 lutego 2004 r., sygn. akt 7/IV SA 2871/02 Sąd podał, że ustalenia organu II instancji stwierdzającego nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1993 r. nie są wystarczające do przyjęcia, iż rażąco naruszony został art. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. Sąd wyraził też pogląd, iż w kontrolowanej sprawie okoliczność taka nie zachodzi.
Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wytknął organowi II instancji, iż przy orzekaniu organ pominął, że skarżący w tej samej miejscowości prowadzą gospodarstwo rolne o pow. 3,18 ha. W ocenie Sądu, wady procesowe postępowania dowodowego ujęte w art. 7, 77 i 80 k.p.a. skutkowały niepełną oceną okoliczności faktycznych, wobec czego przy powtórnym rozstrzyganiu sprawy należało dokonać oceny z uwzględnieniem powyższych okoliczności.
Na wyrok ten złożono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 748/04 oddalił skargę W. I. od wyroku WSA w Warszawie z dnia 11 lutego 2004 r. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za usprawiedliwione zarzutów naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów prawa materialnego, tj. przepisu art. 3 mającej zastosowanie w sprawie, ustawy z dnia 27 października 1974. r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) oraz przepisów art. 6, 26 ust. 1 i art. 33 obowiązującej ówcześnie ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym poprzez błędną ich wykładnię. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro wskazania co do dalszego postępowania nie były na etapie skargi kasacyjnej zwalczane zarzutem naruszenia art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - nie mogą zostać uwzględnione. Usprawiedliwionych podstaw nie miał też, w ocenie NSA, zarzut naruszenia art. 7 i 13 ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 78 ze zm.).
Sąd nie znalazł usprawiedliwionych podstaw dla zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez "uznanie, że okoliczność w dacie wydania pozwolenia na budowę, decyzja o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej nie była prawomocna, nie stanowi rażącego naruszenia prawa". Przesądzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny powyższych kwestii spowodowało uprawomocnienie się wyroku WSA z dnia 11 lutego 2004 r.
W tym stanie rzeczy akta sprawy trafiły ponownie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] marca 2005 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, po ponownym rozpatrzeniu odwołania W. I., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenił, iż jest związany ustaleniami wyroku Sądu Wojewódzkiego, w szczególności stwierdzeniem Sądu, iż wybudowany budynek mieszkalny mający zapewnić odpowiednie warunki bytowe osobom prowadzącym gospodarstwo rolne nie pozostaje w sprzeczności z art. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Kierując się przepisem art. 153 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję
Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. Organ odwoławczy powołał się przy tym na ustalenia organu I instancji w szczególności, że w zakresie zgodności z przepisami Prawa budowlanego i przepisami techniczno-budowlanymi decyzja Wójta Gminy [...] nie narusza prawa, a także, że Wojewoda [...] w swojej decyzji z 2002 r. uznał, iż fakt wybudowania budynku mieszkalnego przez rolnika na terenach przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod uprawy polowe nie stanowi rażącego naruszenia prawa.
Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005 r. wniósł W. I., wywodząc:
zarzut naruszenia przepisu art. 153 Ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie
* polegające na nieuwzględnieniu wskazań Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego w Warszawie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartych w uzasadnieniu wyroków z dnia 11 lutego 2004 r. oraz z dnia 4 listopada 2004 r. sprowadzających się - zdaniem skarżącego - do obowiązku uzupełnienia postępowania administracyjnego o wskazane przez Sądy okoliczności dotyczące decyzji o wyłączeniu części gruntu z produkcji rolnej, a także okoliczności związanych z prowadzeniem przez inwestorów gospodarstwa rolnego oraz z przeznaczeniem tego gruntu w akcie notarialnym pod indywidualne działki budowlane. Zdaniem skarżącego uchylenie przez WSA decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Wójta
Gminy [...] w oparciu o art. 7, 77 i 80 k.p.a. obligowało Głównego
Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie do wyjaśnienia stanu faktycznego, czego organ ten nie uczynił;
* przejawiające się w całkowitym zignorowaniu przez Głównego Inspektora
Nadzoru Budowlanego w [...] oceny prawnej Naczelnego Sądu
Administracyjnego w Warszawie wyrażonej w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 listopada 2004 r., według której z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wynika "(...) tylko tyle, że te i inne okoliczności ważne dla rozstrzygnięcia.sprawy zostały pominięte przez organ odwoławczy i wymagają rozważenia przy ponownym rozpoznaniu sprawy". Zdaniem skarżącego, powołany wyżej przepis oznacza, że organ II instancji powinien wziąć pod uwagę wskazania co do dalszego postępowania oraz ocenę prawną zawartą w obydwu wyrokach, według której należało rozważyć i wyjaśnić okoliczności wskazane w wyroku Sądu I instancji;
Nadto w skardze postawiono zarzut naruszenia przepisów art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego i nowej okoliczności faktycznej polegającej na złożeniu przez skarżącego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1993 r. o wyłączeniu działki inwestorów z produkcji rolnej, co też naruszyło - zdaniem skarżącego art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W obszernym uzasadnieniu skargi podniesiono również, że skutkiem bezprawnych działań organów Gminy w zakresie planistycznym i budowlanym jest powstawanie zabudowy mieszkaniowej w pobliżu prowadzonego przez skarżącego Zakładu [...], co powoduje konieczność stosowania w jego działalności gospodarczej surowszych rygorów w zakresie spełnienia wymagań nałożonych przepisami o ochronie środowiska. W skardze przywołano też rozstrzygnięcia w innych podobnych sprawach, stwierdzające nieważność pozwoleń na zabudowę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.
Skargę należało oddalić, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Jak stwierdził w uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, organ II instancji, wydając zaskarżoną decyzję przyjął, że na spornym terenie nie jest wyłączona dopuszczalność wybudowania obiektu budowlanego, o którym mowa w kwestionowanej decyzji, lecz winien to być jednak obiekt bezpośrednio związany z prowadzoną na tej nieruchomości produkcją rolną i służyć rozwijaniu tej produkcji. W sytuacji, gdy taki warunek nie został spełniony, organ II instancji dopatrzył się rażącego naruszenia prawa, o którym mowa wyżej. Sąd analizując ten pogląd, nie podzielił argumentacji organu i uznał, że wybudowanie budynku mieszkalnego mającego zapewnić odpowiednie warunki bytowe osobom prowadzącym gospodarstwo rolne nie pozostaje w sprzeczności z art. 3 prawa budowlanego z 1974 r.
Pogląd ten, po uprawomocnieniu się wyroku WSA w Warszawie na skutek oddalenia skargi kasacyjnej, wiąże wszystkie organy i sądy orzekające w niniejszej sprawie. Skargę złożono na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w której uwzględniono powyższy pogląd. Jednakże skargę oparto na zarzutach związanych z niewykonaniem przez organ II instancji czynności dowodowych, które zdaniem skarżącego powinny zostać przeprowadzone, gdyż takie wytyczne wynikały zarówno z treści wyroku sądów I jak i II instancji.
Na wstępie wskazać trzeba, że postępowanie nadzwyczajne o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest kolejną instancją postępowania administracyjnego, w toku którego prowadzi się postępowanie dowodowe w celu dowodzenia okoliczności stanowiących przedmiot postępowania zwykłego, lecz w którym postępowanie dowodowe ma jedynie odpowiedzieć na pytanie co do naruszenia którejś z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.
Wbrew zarzutom skargi, ani z wyroku sądu I instancji, ani też z wyroku sądu kasacyjnego nie wynika, że sądy te nakazywały przeprowadzenie konkretnych czynności dowodowych. Sąd I instancji w wyroku dokonał natomiast oceny prawnej sytuacji dotyczącej wzniesienia budynku na gruncie rolnym (przyjmując, że w dacie wydania pozwolenia decyzja o wyłączeniu nie była ostateczna) i uznał, że stan taki prawa nie narusza. Sąd oceny takiej dokonał w świetle okoliczności, których organ administracyjny nie wziął pod uwagę, tj. posiadania przez inwestorów, w pobliżu działki podlegającej zabudowie, gruntów rolnych o powierzchni 3, 18 ha. i uchylając decyzję wskazał organowi konieczność uwzględnienia tej okoliczności przy powtórnym wydawaniu przez organ decyzji rozstrzygającej o ważności pozwolenia budowlanego.
W świetle tego sformułowania rzeczą organu było zatem przeprowadzenie powtórnej oceny stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem okoliczności, do której WSA odniósł się już w swoim wyroku. Jest bowiem oczywiste, że Sąd nie może dokonać zmiany ocenianej decyzji, a należy to do kompetencji organu w powtórnie prowadzonym postępowaniu, prawomocny wyrok Sądu wiąże tenże organ w zakresie wyrażonych w wyroku ocen.
Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, wyroki WSA i NSA nie "sprowadzały się" zatem do obowiązku uzupełnienia postępowania administracyjnego o okoliczności dotyczące decyzji o wyłączeniu części gruntu z produkcji rolnej, a także okoliczności związanych z prowadzeniem przez inwestorów gospodarstwa rolnego oraz z przeznaczeniem tego gruntu w akcie notarialnym pod indywidualne działki budowlane, lecz nakazywały jedynie uwzględnienie przez organy tych okoliczności i ich ocenę w kontekście celów prowadzonego postępowania administracyjnego.
Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Powołanie tego przepisu w sekwencji z art. 7 i 77 k.p.a. w wyroku sądu I instancji oznacza, że w ocenie wyrokującego wówczas Sądu I instancji, organ nie wziął pod uwagę istniejącej w zebranym materiale dowodowym okoliczności, iż inwestorzy posiadają w pobliżu zabudowań mieszkalnych grunty rolne. Ta okoliczność, zdaniem tego Sądu, wykluczyła możliwość uznania, że pozwolenie budowlane wydane zostało z naruszeniem art. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), a nie, że na tę okoliczność należy przeprowadzić postępowanie dowodowe. Taki też wniosek wynika z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z cytowanego przez skarżącego fragmentu uzasadnienia "...te i inne okoliczności ważne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały pominięte przez organ odwoławczy i wymagają rozważenia przy ponownym rozpoznaniu sprawy" nie wynika bowiem, że NSA uznaje konieczność wykonywania czynności dowodowych w znaczeniu gromadzenia i rozpatrywania nowych dowodów, lecz tylko tyle, że przy orzekaniu przez organ II instancji niektóre okoliczności zostały pominięte i te pominięte okoliczności mają być przy ponownym rozstrzyganiu uwzględnione.
Z treści wyroku Sądu Wojewódzkiego jednoznacznie wynikało zaś, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pominął przy ustalaniu naruszenia art. 3 Prawa budowlanego okoliczność, że zabudowa stanowiła część gospodarstwa rolnego, a nie, że organ ma zająć się poszukiwaniem nowych dowodów na tę okoliczność.
Poszukiwanie takich dowodów było zresztą zbyteczne w świetle regulacji prawnych związanych z poruszonymi w wyrokach kwestiami.
Zgodnie z art. 553 k.c, za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami i obowiązkami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. "Wymienione w art. 553 k.c. przedmioty (grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem) wraz z prawami i obowiązkami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, są gospodarstwem rolnym, nie tylko wtedy, gdy aktualnie (np. w dacie otwarcia spadku) stanowią zorganizowaną całość gospodarczą, ale również wówczas, gdy potencjalnie mogą ją stanowić." Postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 maja 1997 r., sygn. akt II CKN 137/97, publ. w LEX nr 50621.
"Oprócz gruntów rolnych w skład gospodarstwa rolnego wchodzić mogą grunty leśne, a ponadto budynki i ich części oraz urządzenia i inwentarz. W tych przypadkach również nie jest istotny tytuł prawny, lecz możliwość faktycznego korzystania z nich przy produkcji rolnej." Górecki J. Gospodarstwo rolne jako przedmiot zastawu, "Rejent" 2003/4/50 -t.l.
Przytoczone wyżej przepisy, a także orzecznictwo sądowe i poglądy doktryny, w zgodzie z treścią art. 553 k.c. opowiadają się za szerokim rozumieniem przedmiotowego określenia gospodarstwa rolnego jako zespołu składników, w tym gruntów rolnych i budynków, stanowiących lub potencjalnie mogących stanowić zorganizowaną całość gospodarczą.
W świetle regulacji kodeksowej wyrażającej się sformułowaniem w odniesieniu do składników gospodarstwa rolnego, w tym do budynków, iż "mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą" nie było zatem w okolicznościach kontrolowanej sprawy administracyjnej, której przedmiotem była ważność pozwolenia budowlanego, potrzeby poszukiwania nowych dowodów. Nie było też w takim przypadku potrzeby dokonywania wyłączenia z produkcji rolnej gruntu, na którym ma stanąć zabudowa mogąca stanowić zorganizowaną całość gospodarczą z innymi gruntami rolnymi, gdyż grunty, które mają być zainwestowane pod taką zabudowę, nie tracą swojej rolniczej funkcji, skoro prawo zalicza budynki mieszkalne właściciela gruntów rolnych do jego gospodarstwa rolnego. Art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z 1982 r. stanowił bowiem, że gruntami rolnymi są grunty pod budynkami i urządzeniami wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych.
W świetle przytoczonej definicji gruntu rolnego przyjąć trzeba, że art. 7 i 13 tej ustawy w ogóle nie mają w takich przypadkach zastosowania. Art. 7 dotyczy bowiem zamiaru zmiany przeznaczenia gruntów rolnych w związku ze zmianą lub uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego, art. 13 przewidywał natomiast wyłączenie z produkcji konkretnych gruntów przeznaczonych na cele nierolnicze lub nieleśne. W okolicznościach kontrolowanej sprawy, sytuacja taka nie miała miejsca, gdyż w kontekście przesądzającego stwierdzenia wyroku, iż sporny budynek pozostaje w funkcjonalnym związku z prowadzonym przez inwestora gospodarstwem rolnym, nie dochodziło w ogóle do zmiany przeznaczenia gruntu, na którym budynek ten powstał. Jego budowa była bowiem związana z prowadzonym gospodarstwem rolnym. Bez znaczenia też pozostaje odległość zabudowy mieszkalnej od innych gruntów rolnych, gospodarczy związek takiej zabudowy z działalnością prowadzoną na gruntach rolnych określają bowiem możliwości i rachunek ekonomiczny osób prowadzących gospodarstwa rolne.
Nie do rzadkości zaś należą przypadki, gdy zabudowa zagrodowa położona jest w bardzo znacznych odległościach od pozostałych gruntów. Dla oceny funkcji rolnej gruntu (o pow. 3,18 ha) nie ma też żadnego znaczenia pod jakim przyszłym tytułem nastąpiło jego zbycie. Oświadczenie stron umowy zawartej w formie aktu notarialnego, nie powoduje jeszcze zmiany przeznaczenia gruntu rolnego. Zmiana taka może nastąpić dopiero w trybie przewidzianym przez przepisy zagospodarowania przestrzennego. Nabyte zaś taką umową grunty do czasu ww. zmiany zachowują charakter gruntów rolnych, a zatem mogą stanowić część gospodarstwa rolnego.
W kontekście powyższej analizy, kwestia wydania przez Wójta Gminy [...] w dniu [...]grudnia 1993 r. decyzji o częściowym wyłączeniu gruntu działki z produkcji rolnej, nie miała żadnego znaczenia dla rozpatrzenia wniosku o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego na gruncie rolnym. Z tych przyczyn zarzuty skargi dotyczące nieuwzględnienia powyższej okoliczności, co miałoby skutkować zawieszeniem postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia budowlanego, są chybione. Nie mogły też być skuteczne argumenty odnoszące się do innych, podobnych w ocenie skarżącego, spraw toczących się w pobliżu jego zakładów. Nie mogły one być bowiem przedmiotem ocen organów i sądów w obecnym postępowaniu.
Na koniec zauważyć należy, że chociaż sama kontrolowana przez Sąd decyzja jest trafna, to jej uzasadnienie nie odpowiada w pełni dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., ani też nie wypełnia prawidłowo powinności organu wynikającej z zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Uchybienia te nie mogą jednak jako "inne naruszenie przepisów postępowania" w rozumieniu art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, skoro znaczenie mają tylko takie uchybienia, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił