Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) postanowieniem z 7 lutego 2023r. DOA.7210.46.2022.KBA.1, na mocy art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a., po rozpoznaniu zażalenia Stowarzyszenia "[...]" (Stowarzyszenie) – utrzymał w mocy postanowienie z 31 października 2022r., którym odmówił wszczęcia, na wniosek ww. Stowarzyszenia, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z 20 lipca 2022r. uchylającej decyzję Starosty [...]z [...] czerwca 2022 r. wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia budowy tymczasowego obiektu kontenerowego z przeznaczeniem na kiosk gastronomiczny na działce nr ewid. [...]w [...]i umorzył postępowanie organu I instancji.
GINB wskazał, że art. 31 § 1 k.p.a. uprawnia organizację społeczną do wystąpienia w sprawie dotyczącej innej osoby z żądaniem wszczęcia postępowania, jak i dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Zaznaczył, że ww. przesłanki muszą wystąpić łącznie.
Następnie podkreślił, że w piśmie z 26 lipca 2022r. Stowarzyszenie wskazało, że wszczęcie ww. postępowania uzasadnione jest celami statutowymi. Regulamin (Statutu) Stowarzyszenia Zwykłego w pkt 6 wskazuje, że celami Stowarzyszenia są: - dążenie do ustalenia przez gminę [...]miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; wykorzystywanie dziatek budowlanych zgodnie z ich przeznaczeniem; racjonalne wykorzystywanie obszarów chronionych (Natura 2000, [...]Park Krajobrazowy itp.); działanie na rzecz miejscowości [...]dla jego dobra i zrównoważonego rozwoju oraz zachowania ładu przestrzennego, działanie na rzecz poszanowania praworządności, ochrony prawa i przestrzegania porządku publicznego w szczególności poprzez wnoszenie podań (żądań, wyjaśnień, odwołań, zażaleń itp.), skarg i wniosków do organów administracji publicznej; oraz skarg i pism (wniosków i oświadczeń) do sądów administracyjnych; przywracanie pamięci o historii [...] (miejscach, ludziach, wydarzeniach) oraz ochrona dziedzictwa kulturowego.
GINB zaznaczył, że miał obowiązek wyważyć interes społeczny i wymagania celów statutowych organizacji, która powinna wykazać zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ nie jest on obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują sprzeczne interesy.
Uwzględniając powyższe GINB podtrzymał stanowisko zawarte w postanowieniu wydanym w I instancji, że Stowarzyszenie nie wykazało, że działa w interesie społecznym, powołując się na wyroki: NSA z 24 czerwca 2009 r., II OSK 1038/08 i WSA w W-wie z 27 września 2021r. VII SA/Wa 1486/21.
Organ podkreślił, że we wniosku Stowarzyszenie żądało wszczęcia postępowania nieważnościowego podając "gdyż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a ponadto wszczęcie i postępowania nieważnościowego uzasadnione jest celami organizacji społecznej - Stowarzyszenia "[...]" oraz przemawia za tym interes społeczny wynikający wprost z zapisów regulaminu (statutu) Stowarzyszenia, w szczególności zaś z pkt. 6 ppkt 2, 3, 4, 5".
Zdaniem organu, wystąpienia interesu społecznego nie można sprowadzać do oceny wystąpienia kwalifikowanych wad decyzji, gdyż kwestia ta rozstrzygana jest dopiero po wszczęciu postępowania z urzędu. Nie można uznać, że stwierdzenie nieważności decyzji rażąco naruszającej prawo leży w interesie społecznym, gdyż w każdej sprawie mającej związek ze statutową działalnością organizacji społecznej, mogłaby ona żądać wszczęcia postępowania twierdząc, że akt rażąco narusza prawo.
W konsekwencji GINB stwierdził, że Stowarzyszenie "[...]" nie jest uprawnione do zainicjowania postępowania w tej sprawie.
Skargę na to postanowienie złożyło Stowarzyszenie wnosząc m.in. o uchylenie postanowień wydanych w obu instancjach i zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie podtrzymało zarzuty podniesione w podaniu z 26 lipca 2022r. i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. GINB naruszył art. 31 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Popełnił błąd w subsumcji uznając, że przyjęty stan faktyczny odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie tej normy prawnej. Nadto wadliwie ocenił, że za wszczęciem postępowania nie przemawia interes społeczny.
Stowarzyszenie wskazało, że wystąpienie przesłanki celu statutowego jest bezsporne, skoro celami statutowymi są cele wskazane w pkt 6.1; 6.2; 6.4 regulaminu.
Budowa kiosku gastronomicznego jest nie tylko niezgodna z prawem, ale ingeruje w prawa właścicieli sąsiednich nieruchomości zrzeszonych w Stowarzyszeniu np. poprzez zakłócanie ciszy organizowanymi przez "[...]" imprezami (zwiększony ruch pojazdów, głośna muzyka itp.).
Co do drugiej przesłanki, powołano się na wyrażany w orzecznictwie pogląd, że ochrona ładu przestrzennego mieści się w pojęciu interesu społecznego. Wartością prawnie chroniną jest ład przestrzenny Budowa kiosku gastronomicznego na ww. działce w ogóle nie powinna mieć miejsca. Nie jest bowiem nie tylko elementem ładu przestrzennego, ale go narusza. Zachowanie ładu przestrzennego (zgodnego z art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1,2, 4 u.p.z.p.) leży w interesie społecznym.
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Na wstępie podkreślić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a.). Natomiast organizacja społeczna, zgodnie z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. może w sprawie dotyczącej innej osoby wystąpić z żądaniem wszczęcia postępowania jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Ustawa wymaga zatem łącznego spełnienia obu przesłanek.
W jednolitym orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że dla oceny spełnienia tych przesłanek nie wystarczy samo powołanie się na ogólne cele działalności stowarzyszenia Podmiot ten ma bowiem obowiązek uzasadnić swój udział w tego rodzaju postępowaniu i wskazać jaki interes społeczny za tym przemawia. Udział organizacji społecznej w tego rodzaju postępowaniu ma bowiem pomóc, przyczynić się do wnikliwego i wszechstronnego rozpoznania sprawy. Organizacja musi wykazać, w jaki sposób jej udział wpłynie na postępowanie. administracyjny (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 122/11, wyrok NSA z 24 czerwca 2009 r., sygn. akt. II OSK 1038/08 - CBOSA).
W tej sprawie wprawdzie cele statutowe Stowarzyszenia są sformułowane bardzo ogólne, niemniej należy podzielić stanowisko Stowarzyszenia, że żądanie wszczęcia postępowania znajduje oparcie w rozpatrywanych łącznie zapisach regulaminu dotyczących "działań na rzecz zachowania ładu przestrzennego w miejscowości [...]" i "działań na rzecz poszanowania praworządności, ochrony prawa i przestrzegania porządku publicznego w szczególności poprzez wnoszenie podań (żądań, wyjaśnień, odwołań, zażaleń itp.) skarg i wniosków do organów administracji publicznej oraz skarg i pism (wniosków i zażaleń) do sądów administracyjnych".
Zdaniem Sądu, nie spełniono jednak drugiego z warunków wymienionych w art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. – to jest nie wykazano interesu społecznego.
Podkreślić bowiem trzeba, że pojęcie "interesu społecznego", jako ustawowo niezdefiniowane w każdej sprawie podlega wykładni organu. Nie jest też dopuszczalna taka wykładnia art. 31 § 1 kpa, która automatycznie obligowałaby organ do uwzględnienia żądania, bez badania, czy przemawia za tym interes społeczny (por. wyrok NSA z 19 lipca 2012r., sygn. akt II OSK 663, LEX nr 1217445 - CBOSA). Pojęcie "interes społeczny" należy wiązać z działaniami na rzecz spraw istotnych ze społecznego punktu widzenia, a więc mających znaczenie dla funkcjonowania ogółu społeczności tj. ochrona zdrowia, przyrody, wartości kulturowych czy też zabytków. Interes społeczny jest zatem zespołem wartości istotnych i ważnych ze społecznego punktu widzenia, a które z tych właśnie względów wymagają ochrony w postępowaniu administracyjnym.
Jednocześnie – co w tej sprawie jest szczególnie istotne - organ musi mieć na uwadze, że udział organizacji społecznej nie może naruszać sfery prywatności przez nadmierne poszerzanie kręgu uczestników postępowania. Winien uwzględnić nie tylko fakt, że udział organizacji społecznej ma odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym, ale również uwzględnić ochronę interesu strony postępowania (w ramach przysługujących jej praw ogólnych).
W świetle powyższej argumentacji, należało podzielić stanowisko GINB, że Stowarzyszenie nie wykazało w rozpatrywanej sprawie, że działa w tak pojmowanym interesie społecznym. Nie jest wystarczające tylko wskazanie, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa i stwierdzenie, że wszczęcie postępowania uzasadnione jest celami organizacji społecznej oraz przemawia za tym interes społeczny wynikający z ww. zapisów regulaminu kryteriów. Powoływane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i w skardze okoliczności nie świadczą o wykazaniu interesu społecznego.
Argumentacja, w której Stowarzyszenie podaje jedynie, że budowa kiosku gastronomicznego jest niezgodna z prawem i ingeruje w prawa właścicieli sąsiednich nieruchomości np. poprzez zakłócanie ciszy organizowanymi przez "[...]" imprezami (zwiększony ruch pojazdów, głośna muzyka itp.) jest niewystarczająca.
Kończąc, Sąd podkreśla, że stosownie z art. 4 Prawa budowlanego każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a zamierzenie jest zgodne z przepisami.
Natomiast kwestie związane z zakłócaniem ciszy należą do kompetencji Policji.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.