Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2007r. (nr [...]), działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. Nr 98 z 2000r. poz. 1071 ze zm.), dalej kpa, oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. Nr 156 z 2006r,, poz. 1118 ze zm.) dalej Prawo budowlane, po ponownym rozpatrzeniu sprawy - wszczętej z urzędu - o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] kwietnia 2006r. (nr [...]), udzielającej pozwolenia na użytkowanie osiedla budynków mieszkalnych wielorodzinnych A i B-F, usytuowanych na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], w obrębie [...], przy ul. [...] i [...] w K. - stwierdził nieważność tejże decyzji.
W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny sprawy wskazując, że decyzją własną z dnia [...] maja 2007r. (nr [...]) stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] kwietnia 2006r., która decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007r. ([...]) została uchylona i przekazana do ponownego rozpatrzenia, ze względu na pominięcie pełnomocnika inwestora przy doręczaniu decyzji nr [...], oraz niewyjaśnienie kwestii pełnomocnictw złożonych w sprawie.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ podniósł - powołując się na specyfikę postępowania nieważnościowego - że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] kwietnia 2006r. została wydana w oparciu o decyzję Starosty P. z dnia [...] grudnia 2002r. (nr [...]), którą organ ten zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółdzielni Mieszkaniowej O. pozwolenia na budowę osiedla budynków wielorodzinnych, o wysokości IV kondygnacji, bez możliwości adaptacji na cele użytkowe. Prawa z tej decyzji zostały następnie przeniesione na C. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ powiatowy wydając pozwolenia na użytkowanie ww. osiedla rażąco naruszył art. 7, 77 kpa, bowiem nie odniósł się do treści decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 2002r., która dopuszczała wykonanie budynków jedynie do wysokości IV kondygnacji. Z materiałów dowodowych wynika natomiast, że budynki posiadają V kondygnacji, nie wliczając w to poddasza, którego przeznaczeniem jest również usytuowanie w nim pomieszczeń mieszkalnych. Wskazuje na to zachowanie minimalnej wysokości dopuszczalnej dla pomieszczeń mieszkalnych, umieszczenie okien połaciowych oraz dużych okien na niższej kondygnacji.
W ocenie organu, pomieszczenia garaży podziemnych również stanowią osobną kondygnację, gdyż wynika to z treści § 3 pkt 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 1994r, co w konsekwencjo oznacza, że decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie została wydana z rażącym naruszeniem art. 59 a Prawa budowlanego.
Organ dodał, że wprawdzie w sprawie toczyło się postępowanie dotyczące zatwierdzenia projektu zamiennego, ale nie zostało ono ostatecznie zakończone.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2008r. ([...]), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania C., uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2007r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] kwietnia 2006r.
Organ odwoławczy wskazał, że organ powiatowy przeprowadził w dniu 27 marca 2006r. kontrolę na ww. posesji, działając w oparciu o art. 59 Prawa budowlanego.
Natomiast zgodnie z treścią art. 7 ust 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. - o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw do obiektów budowlanych w odniesieniu do których przed dniem wejścia w życie ustawy wydano pozwolenie na budowę nie stosuje się przepisów o obowiązkowej kontroli po zawiadomieniu o zakończeniu budowy lub złożeniu wniosku o pozwolenie na użytkowanie.
Organ odwoławczy mając na uwadze, że pozwolenie na budowę ww. obiektów zostało wydane w dniu [...] grudnia 2002r. stwierdził, że nie było zasadne ustalenie organu I instancji, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2006r. narusza i to w sposób rażący art. 59a Prawa budowlanego, skoro zgodnie z art. 7 ust 3 ww. ustawy przepis ten nie mógł mieć zastosowania w sprawie.
Skargę na to rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli M. E. i B. M. wnosząc o dopuszczenie do udziału w niniejszym postępowaniu na prawach strony oraz stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, względnie ojej uchylenie.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali - powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych - że stroną postępowania administracyjnego jest nie tylko strona postępowania zwykłego, lecz również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji.
Decyzja zezwalająca na użytkowanie budynków o VII kondygnacjach (wliczając w to garaż podziemny) narusza prawa i interesy skarżących, a przed wszystkim prawo własności. Jeden z budynków, o wysokości 24 metrów, jest bowiem oddalony od domu skarżących o 12 m. Lokalizacja tak wysokiego budynku narusza § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. - w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Sytuacja taka powoduje, ze w odległości 12 m od budynku skarżących znajduje się budynek o długości 100m, co ogranicza dopływ światła dziennego i obniża wartość nieruchomości.
Skarżący wyjaśnili, że nie byli uznani za stronę w postępowaniu o pozwoleniu na budowę ww. osiedla. Po latach starań stwierdzono nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę, a prawidłowość tej decyzji potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 listopada 2007r. (sygn. akt VII SA/Wa 1456/07).
M. E. i B. M., powołując się na treść art. 36 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego, oraz wskazując na znaczny wzrost kubatury przedmiotowych budynków (wynikający z porównania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z decyzją o pozwoleniu na budowę) stwierdzili, że budynki zostały wzniesione z istotnymi odstępstwami od decyzji o pozwoleniu na budowę.
Odnosząc się do argumentu, że zakończenie budowy nie podlegało obowiązkowej kontroli, skarżący wskazali, że organ nadzoru budowlanego winien sam dokonać sprawdzenia tych rozbieżności.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podnosząc jednocześnie, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony w niniejszej sprawie ze względu na treść art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego.
Odpowiedź na skargę złożył również inwestor - C., wnosząc o nieuwzględnienie wniosku skarżących o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze strony i oddalenie skargi, ewentualnie - w przypadku nieuwzględnienia ww. wniosku - o oddalenie skargi jako bezzasadnej.
W uzasadnieniu stanowiska o braku interesu prawnego do wniesienia skargi, po stronie skarżących, inwestor powołał się na treść art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270) oraz orzecznictwo sądowoadministarcyjne. C. podniósł, że skarżący wywodzą swój interes prawny z faktu, że są właścicielami sąsiedniej nieruchomości w stosunku do nieruchomości, co do której wydano decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ww. obiektów budowlanych, a decyzja o pozwoleniu na użytkowanie narusza ich prawo własności. Tak przedstawiony interes prawny, nie uprawniał skarżących do zniesienia skargi, gdyż w razie jej uwzględnienia skarżący nie nabędą żadnego uprawnienia, ani nie zostaną zwolnieni z żadnego obowiązku. Roszczeń swych skarżący winni dochodzić przed sądem powszechnym w drodze cywilnoprawnej, a nie w drodze postępowania sądowoadministracyjnego.
Inwestor wyjaśnił ponadto, że różnica w powierzchni zabudowy wynikała z błędu pisarskiego w decyzji nr [...], polegającego na przypisaniu budynkowi A powierzchni zabudowy budynków B - F i na odwrót, co zostało sprostowane postanowieniem Starosty P. z dnia [...] kwietnia 2006r. Różnice w kubaturze wynikają natomiast z faktu, że do obliczeń projektowych zastosowano normę PN-69/B-02360, która w trakcie postępowania o wydanie pozwolenia na użytkowanie już nie obowiązywała(...).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Zgodnie z dyspozycją art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1271).
Skargę w niniejszej sprawie złożyli pp. M. wnosząc o dopuszczenie do udziału w sprawie na prawach strony.
Należało zatem udzielić odpowiedzi, czy M. E. i B. M. byli uprawnieni do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie, której przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ww. obiektów budowlanych.
Na wstępie podnieść należy, że zgodnie z art. 50 § 1 wyżej powołanej ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny oraz prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich i organizacja społeczna, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.
W literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że o interesie prawnym w rozumieniu ww. przepisu mówimy wtedy, gdy ma on oparcie w przepisach prawa. O tym więc, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie chroniony interes prawny, decyduje przepis prawa, najczęściej materialnego, jednakże w konkretnych przypadkach mogą to być również przepisy procesowe lub ustrojowe. Od wykazania zatem związku między chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej uzależnione jest uprawnienie do złożenia skargi.
Istoty interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawną. Może to być norma należąca do każdej dziedziny prawa (nie tylko prawa administracyjnego), na podstawie której określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź (...) żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego praw lub obowiązków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 919/04, niepubl.).
Skarżący musi mieć w złożeniu skargi interes prawny pojmowany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością, co oznacza, że skarżący może działać bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku.
Wobec przedstawionej argumentacji, stwierdzić należy, że nie istnieje konkretna norma prawna, na podstawie której pp. M. mogliby domagać się przeprowadzenia kontroli, w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie.
Należy mieć bowiem na uwadze, że sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (podobnie jak sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę) pomimo, że prowadzone są w ramach nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, to jednak nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, czyli pozwolenia na użytkowanie. Zarówno zatem w postępowaniu zwykłym jak i nadzwyczajnym krąg podmiotów winien być ustalany w oparciu o treść art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stroną tego postępowania jest tylko inwestor. Przepis ten jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 kpa, wprowadzonym na mocy art. 1 ust. 49 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003r. - o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003r. Nr 80 poz. 718).
Z przedstawionych względów nie mogły być przedmiotem kontroli Sądu pozostałe zarzuty zgłoszone w skardze. Zgodnie bowiem z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa i doktryny - stwierdzenie braku legitymacji skargowej powoduje oddalenie skargi w wyroku (por: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005, s. 227-228 i powołany tam wyrok NSA w Warszawie z dnia 27 września 2000 r., sygn. akt II SA 2109/00, OSP 2001, nr 6, poz. 86).
Wobec poczynionych ustaleń Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.