Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] listopada 2008r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007r. znak: [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego w N. z dnia [...] grudnia 2006r. nr [...].
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne:
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].03.2007r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia [...].12.2006r. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie B. i M. B. dotyczące wykonania pomieszczenia gospodarczego pod werandą wejściową do budynku oraz zadaszenia nad schodami wejściowymi do werandy na działce nr [...] przy ul. [...] w K. z uwagi na fakt, że stało się ono bezprzedmiotowe.
Z. G. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Rozpoznając ten wniosek organ wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji służy eliminacji z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć wydawanych w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawnego i obowiązującego systemu prawnego. Możliwość eliminacji z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności także ostatecznych decyzji skłoniła ustawodawcę do ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności jedynie do decyzji obarczonych najcięższymi wadami wyczerpująco wyliczonymi w art. 156§1 kpa. Do rażącego naruszenia prawa dochodzi wówczas gdy decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa a ponadto jego obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwzględnia się stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji.
Po przeprowadzeniu postępowania organ uznał, że decyzja [...] WINB z dnia [...].03.2007r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja PINB w N. z dnia [...].12.2006r. zostały wydane zgodnie z prawem i brak jest podstaw do stwierdzenia ich nieważności w oparciu o art. 156§1 kpa. W sprawie zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...].12. 2006r. budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z werandą wejściową została zrealizowana na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy K. z dnia [...].03.1975r. o pozwoleniu na budowę budynku z projektem typowym KB 11116. Budynek został przyjęty do użytkowania na podstawie zgłoszenia o zakończeniu budowy dnia 11.02.1980r.
Z ustaleń organu powiatowego wynikało, iż wykonanie werandy, schodów wejściowych do budynku oraz zadaszenia nad schodami nastąpiło w trakcie budowy budynku. PINB w N. uznał, że jeśli budynek wraz z tymi częściami został przyjęty przez właściwy organ bez sprzeciwu do użytkowania to w odniesieniu do pomieszczenia gospodarczego pod werandą wejściową do budynku oraz zadaszenia nad schodami wejściowymi do werandy zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. Zdaniem organu wojewódzkiego wprowadzone zmiany nie naruszały przepisów techniczno - budowlanych obowiązujących w dacie przyjęcia do użytkowania określonych w zarządzeniu nr 130 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29.06.1966r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego tj. przepisów obowiązujących w dacie budowy.
Przyjęcie do użytkowania przedmiotowego budynku oznacza, iż właściwy organ uznał, że obiekt wybudowano zgodnie z przepisami.
W świetle powyższego stanu faktycznego i prawnego decyzja [...] WINB z [...].03.2007r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...].12.2006r. umarzająca postępowanie administracyjne w sprawie B.M. B. nie są obarczone żadną z wad wymienionych w art. 156§1 kpa obligującą organ do stwierdzenia nieważności decyzji. Badane decyzje zostały wydane przez właściwe organy, na właściwej podstawie prawnej i bez rażącego naruszenia prawa, nie dotyczą spawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, zostały skierowane do właściwych stron postępowania, były wykonalne w dniu ich wydania a ich wykonanie nie wywołałoby czynu zagrodzonego karą oraz nie zawierają wady powodującej ich nieważność z mocy prawa.
Jako podstawę wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Z. G. wskazała art. 156§1 pkt. 2 kpa. Zdaniem skarżącej bezprawnie zastosowano do oceny legalności inwestycji budowlanej przepisy rozporządzenia nr 130 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29.06.1966r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego, podczas gdy organy nadzoru budowlanego powinny zastosować przepisy rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3.07.1980r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki. Przedmiotowy budynek powstał na mocy decyzji z 1975r. i został przyjęty do użytkowania 11.02.1980r. na podstawie zgłoszenia o zakończeniu budowy. Tak więc nie można było zastosować przepisów rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3.07.1980r, które weszło w życie 1.01.1981 r. gdyż weszło ono w życie w terminie późniejszym.
W wyniku rozpoznania wniosku Z. G. o ponowne rozpoznanie sprawy decyzją z dnia [...] grudnia 2008r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2008r.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ powtórzył argumenty zawarte w decyzji z dnia [...].11.2008r. wskazując, że zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.
Z. G. złożyła skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...],12.2008r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie jak i poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...].11.2008r. oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżąca zarzuciła, że wadliwie organ ustalił, iż legalność decyzji winna być oceniana w oparciu o przepisy zarządzenia nr 130 albowiem państwo B. decyzję o pozwoleniu na budowę otrzymali 8 września 1976r. czyli w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę obowiązywały przepisy ustawy - Prawo budowlane z 24 października 1974r. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Rada Ministrów ustaliła, że nie przechodzą na Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska ustalenia warunków technicznych wykonywania i odbioru robót budowlanych i rozbiórkowych w budownictwie powszechnym oraz ustalania zasad sporządzania i zatwierdzania opracowań projektów typowych, które ustala Minister Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych. Przytaczając fragmenty ustawy - Prawo budowlane z 1974r. oraz rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3.07.1980r. skarżąca wywodziła, że skoro w dacie realizacji budynku obowiązywały przepisy techniczne - rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska to winny one mieć zastosowanie w niniejszej sprawie. Skoro organy zastosowały przepisy zarządzenia nr 130 - zaskarżona decyzja narusza prawo.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje
Skarga nie jest zasadna i jako taka podlega oddaleniu albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu, który mógłby uzasadniać jej uchylenie. Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 145§1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. -Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) sąd uchyla decyzję jedynie w sytuacji gdy stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007r. znak: [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego w N. z dnia [...] grudnia 2006r. umarzających jako bezprzedmiotowe postępowanie dotyczące wykonania pomieszczenia gospodarczego pod werandą wejściową do budynku oraz zadaszenia nad schodami wejściowymi do werandy.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg przepisów art. 157 kpa. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznego rozstrzygnięcia jest zatem ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej 4 lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156§1 kpa. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7.03.1996 r. (IIIARN 70\95 OSNP 1996\18\258), w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy.
Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było również wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje rozstrzygnięcie (m.in. orzeczenie NSA z 0.02.2005 r. OSK 1134\04 Lex 165717,). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. W innym miejscu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, zamiast, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok z 30.03.2004 r. IVSA 3763\03 Lex 156952).
Odnosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją organ umorzył jako bezprzedmiotowe - w oparciu o treść art. 105 kpa postępowanie administracyjne w sprawie wykonania przez B. i M. B. pomieszczenia gospodarczego pod werandą wejściową do budynku oraz zadaszenia nad schodami wejściowymi do werandy. W postępowaniu tym organ nadzoru budowlanego ustalił, że budynek mieszkalny został zrealizowany w oparciu o pozwolenie na budowę wydane J. M., zostało ono następnie przeniesione na rzecz M. B.. Decyzją tą zatwierdzono projekt budowlany stanowiący adaptację projektu typowego, w ramach której to adaptacji doprojektowano werandę wejściowa oraz wprowadzono zmiany w zakresie wyglądu architektonicznego budynku i funkcji pomieszczeń. Organ ustalił także, że projekt budowlany obejmował podpiwniczenie werandy, otwór okienny w ścianie werandy oraz schody wejściowe do budynku.
Rozpatrując wniosek Z. G. organ podkreślił, że usytuowanie budynku pp. B. niewątpliwie narusza obecnie obowiązujące warunki techniczne. Jednocześnie - jak trafnie podkreślił, okoliczność ta pozostaje bez znaczenia albowiem budynek (wraz ze spornymi jego częściami to jest pomieszczenie gospodarcze pod werandą wejściową oraz zadaszenie nad schodami) został zrealizowany w oparciu o pozwolenie na budowę i zatwierdzenie projektu budowanego z dnia [...].03.1875r., zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa budowlanego i przepisami wykonawczymi. Prawidłowe są ustalenia organu, że w dacie wydawania pozwolenia na budowę obowiązywała ustawa z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane. (Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm.). Art. 5 ust. 1 tej ustawy stanowił, że obiekty budowlane powinny być projektowane, budowane i utrzymywane zgodnie z wymaganiami współczesnej wiedzy, w sposób zapewniający: bezpieczeństwo ludzi i mienia, ochronę środowiska, niezbędne warunki zdrowotne, właściwy układ funkcjonalny, odpowiednie warunki użytkowe, a w szczególności potrzeby w zakresie ochrony przeciwpożarowej, oświetlenia, zaopatrzenia w wodę, usuwania ścieków, ogrzewania i wentylacji, ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich -zgodnie z przepisami, w szczególności techniczno-budowlanymi i normami. Ust. 4 tego artykułu wskazywał, że do przepisów techniczno-budowlanych zalicza się:
- 1) warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane,
- 2) warunki techniczne wykonywania i odbioru robót budowlanych,
- 3) warunki techniczne utrzymania i eksploatacji obiektów budowlanych.
W oparciu o art. 6 tej ustawy, dnia 3 lipca 1980r. zostało wydane rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. (Dz.U. nr 17, poz. 62). Dopiero z dniem wejścia w życie tego rozporządzenia to jest z dniem 1 stycznia 1981r. utraciły moc przepisy rozporządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 11 czerwca 1966r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego. Okoliczność ta wynika expressis verbis z treści §285 pkt. 1 w/w rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980r. A zatem w dacie wydawania pozwolenia na budowę to jest [...].03.1975r. obowiązywały przepisy ustawy - Prawo budowlane z dnia 24 października 1974r. oraz rozporządzenie wykonawcze z dnia 11 czerwca 1966r. W tej sytuacji pozbawiony podstaw prawnych jest zarzut skarżącej, że organy administracji zastosowały w niniejszej sprawie przepisy niewłaściwego rozporządzenia wykonawczego.
Fakt, że ustawa z 24.10.1974r. inaczej określała kompetencje organów do wydawania aktów wykonawczych - w porównaniu z ustawą z dnia 31 stycznia 1961r. - Prawo budowlane pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia nin. sprawy. Uchwały organów władzy państwowej w tym m.in. Rady Ministrów (np. z dnia 23.06.1972r.), które określały zakres działania poszczególnych organów i ich kompetencje nie odnosiły skutku wstecz. Oznacza to, że akty wykonawcze wydane wcześniej, zgodnie z obowiązującą w dacie ich wydawania delegacją, nie traciły mocy prawnej nawet przypadku zmiany zakresu działania takiego organu.
Reasumując - prawidłowo organy nadzoru budowlanego uznały, że w niniejszej sprawie należy dokonać oceny czy inwestycja nie narusza przepisów ustawy - Prawo budowlane z 1974r. oraz rozporządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 11 czerwca 1966r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego.
Rozpoznając wniosek Z. G. z dnia 25 lutego 2005r. organy administracji prawidłowo zatem uznały, że skoro budowa spornych elementów budynku realizowana była na podstawie pozwolenia na budowę i nie narusza obowiązujących wówczas przepisów brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w omawianym zakresie a zatem postępowanie to winno ono ulec umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Nie bez znaczenia pozostaje też to, że organ nie stwierdził aby podczas budowy inwestor dokonał istotnych odstępstw w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego.
Bez znaczenia pozostaje również okoliczność, że pierwotna decyzja zatwierdzająca projekt budowlany została wydana dnia [...].03.1975r. na rzecz J. M., a następnie przeniesiona na inwestora dnia [...].09.1976r. Przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę nie powoduje żadnych zmian przedmiotowych a jedynie podmiotowe (po stronie inwestora), a co za tym idzie ewentualna zmiana przepisów w oparciu, o które zostało wydane "pierwotne" zezwolenie pozostaje bez wpływu na decyzję po zmianie dotyczącej osoby inwestora.
I wreszcie - nie może ujść uwadze, że wprawdzie zatwierdzony projekt budowany nie przewidywał zadaszenia nad schodami wejściowymi jednakże organ stwierdził, że zadaszenie to jest wykonane z blachodachówki, a zatem materiału niepalnego co czyni nieuprawnionym zarzuty wniosku Z. G. odnośnie wykonania tego zadaszenia z materiału łatwopalnego a przez to zagrożenia pożarowego jej budynku.
Reasumując - w ocenie Sądu - prawidłowo organy administracji oceniły, że kontrolowana przez nich decyzja [...] WINB oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu stopnia powiatowego nie są dotknięte żadną z wad określonych w art. 156 §1 kpa, które obligowałoby organ do stwierdzenia nieważność tych decyzji.
Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.