Uzasadnienie
Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg.
Decyzją z dnia [...] października 2010 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] udzielił [...] sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej "[...]" (kat. ob. bud. XXIX), wraz z niezbędną infrastrukturą – wieżą kratową o wysokości 52 m z odgromnikiem na fundamencie żelbetowym, zawieszeniem anten sektorowych i parabolicznych, montażem drogi kablowej, posadowieniem kontenera technicznego na fundamencie betonowym o pow. zab. 9,75 m2, Kub. 16,63 m3, wykonaniem wewnętrznej linii zasilającej, utwardzeniem terenu stacji bazowej, ogrodzeniem terenu siatką o wys. 1,80 m na słupkach stalowych, wykonaniem zjazdu z drogi gminnej (dz. nr geod. [...]), wybudowanej w miejscowości [...], Gm. [...] na dz. o nr geod. [...], na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., wdanej przez Starostę [...].
Pismem, datowanym na dzień 19 grudnia 2011 r., [...] Stowarzyszenie [...] "[...]" z siedzibą w [...] złożyło wniosek o wszczęcie z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji w związku z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w sytuacji, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 597/10, wyrokiem z dnia 7 września 2010 r. uchylił pozwolenie na budowę, wydane przez Starostę [...] w dniu [...] stycznia 2010 r. oraz wstrzymał jego wykonanie. Ponadto ze względu na interes społeczny organizacja wniosła o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, wskazując, że analiza akt sprawy nie pozwala na przyjęcie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] posiadał wiedzę o zapadłym wyroku, zaś okoliczność wskazana przez wnioskodawcę może stanowić podstawę do wznowienia postępowania.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania stowarzyszenia, wydał decyzję z dnia [...] marca 2011 r. znak: [...], którą uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, wskazując, że organ ten nie ustalił, czy wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji ma interes prawny w sprawie i czy jest stroną, ani też nie rozpoznał wniosku stowarzyszenia w trybie art. 31 k.p.a.
Na tę decyzję skargę złożył inwestor, tj. [...] sp. z o.o., reprezentowany przez pełnomocnika. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1115/11 wyrokiem z dnia 6 września 2011 r., nie dopatrując się podnoszonego naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. - oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 42/12 oddalił złożoną przez inwestora skargę kasacyjną.
Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2010 r. znak: [...]. Organ wskazał, że zaskarżona decyzja nie jest obarczona żadną z wad prawnych enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., w szczególności nie została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem organu, na etapie wydawania decyzji w dniu [...] października 2010 r. organ pierwszej instancji nie miał informacji o uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę, albowiem wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie uprawomocnił się dopiero w dniu 9 listopada 2010 r. Uchylenie decyzji o pozwolenie na budowę, o ile nie jest podstawą stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, może być podstawą do wznowienia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] postępowania w przedmiotowej sprawie w trybie art. 145 k.p.a.
Po rozpatrzeniu odwołania ww. stowarzyszenia, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podniósł, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nie mógł mieć wiedzy o wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 września 2010 r., który uprawomocnił się w dniu 9 listopada 2010 r.. Ponadto, podzielił ustalenie organu wojewódzkiego, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie jest obarczona żadną z wad prawnych wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Została wydana, w związku z wnioskiem inwestora, przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawa, a podczas obowiązkowej kontroli organ ustalił zgodność inwestycji z decyzją pozwolenia na budowę i zatwierdzonym nią pozwoleniem na budowę. Stwierdził, że wyrok, co do decyzji pozwolenia na budowę może być podstawą wznowienia postępowania.
Wskazał też, że zarzucone przez skarżącego uchybienie art. 107 § 3 k.p.a. nie może stanowić podstawy uchylenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r. w postępowaniu odwoławczym.
Skargę, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na powyższą decyzję złożyło w dniu 11 grudnia 2013 r. (data stempla urzędu pocztowego) [...] Stowarzyszenie [...] "[...]" z siedzibą w [...], zarzucając jej rażące naruszenie prawa - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku naruszeniem art. 8, 107 § 1, 107 § 3 k.p.a., w związku z art. 152 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do skutków prawnych, jakie wywołało wstrzymanie przez Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wyrokiem z dnia 7 września 2010r., w sprawie o sygnaturze akt II SA/Ol 597/10 decyzji o pozwoleniu na budowę; naruszenie art. 8, 77 § 1,107 § 3 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski poprzez przyjęcie, iż skarżący na mocy art. 152 p.p.s.a. nie otrzymał żadnej ochrony swoich praw do czasu uprawomocnienia się wyroku; naruszenie art. 7, 8, 107 § 1, 107 § 3 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie jest potrzebna wywołująca skutki prawne decyzja o pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzeniu projektu budowlanego, co podważa sens stosowania art. 152 p.p.s.a. Ponadto, zarzucono wadliwe przyjęcie, iż tylko prawomocne orzeczenie wywołuje skutki prawne w odniesieniu do decyzji zaskarżonych do sądu administracyjnego.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
W niniejszym postępowaniu Sąd, stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), zobowiązany był do dokonanie kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.
Zaskarżona decyzja nie odpowiada przepisom prawa, została wydana bez właściwej analizy okoliczności sprawy, z naruszeniem art. 7, 77, 107 k.p.a. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji - art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2012 r., poz. 270).
Okolicznością istotną, a nie rozważoną w wyczerpujący sposób przez organ jest to, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja pozwolenia na użytkowanie zapadła w dniu [...] października 2010r., zatem po wydaniu wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 września 2010r., którym uchylona została decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010r., w przedmiocie zatwierdzenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.
Organ wprawdzie odniósł się do okoliczności wydania ww. wyroku, ale ocenił jego wpływ na decyzję kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym li tylko w kontekście daty uprawomocnienia się wyrku. Uwadze organu uszło to, że Sąd w ww. wyroku orzekł w trybie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2012 r., poz. 270). o tym, że decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.
Organ kontrolując decyzję pozwolenia na użytkowanie nie rozważył tego, czy w świetle ww. okoliczności jest ona dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa – art. 59 w zw. z art. 59a ustawy Prawo budowlane.
Wskazać należy, że decyzja pozwolenia użytkowanie zapadła na podstawie art. 59 ustawy Prawo budowlane. W świetle tego przepisu właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Właściwy organ przeprowadza, na wezwanie inwestora, obowiązkową kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Kontrola obejmuje sprawdzenie m. in.: zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu; zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym. Projekt budowlany zawierający ww. projekty zatwierdzany jest w decyzji pozwolenia na budowę.
Z uzasadnienia decyzji, objętej postępowaniem nieważnościowym wynika, że do obowiązkowej kontroli doszło w dniu 11 października 2010r., powołany zaś wyrok z orzeczeniem o wstrzymaniu wykonalności decyzji zapadł w dniu 7 września 2010r.
Wskazać należy, że w wypadku stosowania art. 152 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na decyzję chodzi o wykonalność decyzji w szerokim znaczeniu, a stwierdzenie przez sąd, że decyzja nie podlega wykonaniu, oznacza, że decyzja ta nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny. Określenie w wyroku możliwości wykonania zaskarżonego aktu należy traktować jako równoznaczne z określeniem, czy i w jakim zakresie zawieszona jest moc tego aktu (porównaj wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygnaturze akt II GSK 550/10 z dnia 18 maja 2011r., LEX nr 992413).
W kontekście ww. rozważań organ zobowiązany był do oceny, czy kontrolowana decyzja pozwolenia na użytkowanie dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa - art. 59 w zw. z art. 59 a, przy czym, jak wynika z utrwalonego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2012 w sprawie o sygnaturze akt I OSK 1657/11 LEX nr 1233163).
Dodatkowo Sąd zauważa, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien był rozważyć prawidłowość działania organu pierwszej instancji, który jak wynika z literalnego brzmienia jego decyzji rozpoznał sprawę "na wniosek" ww. stowarzyszenia w okolicznościach, kiedy to sformułowało, żądanie wszczęcia postępowania z urzędu i dopuszczenia do udziału w tak wszczętym postępowaniu, z uwagi na interes społeczny. Żądanie to odpowiadało dyspozycji przepisu art. 31 § 1 k.p.a.
Wskazać należy, że stosownie do treści art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2011r., w sprawie o sygnaturze akt II OSK 825/11, LEX nr 1083695 - podmiot niebędący inwestorem nie ma interesu prawnego w postępowaniach nadzwyczajnych związanych z pozwoleniem na użytkowanie. Stosownie zaś do art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Przepis art. 31 § 2 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu.
Organ, rozpoznając sprawę ponownie, będzie miał na uwadze powyższe wskazania Sądu.
Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, kierując się powyższą argumentacją orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2012 r., poz. 270).