Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez Stowarzyszenie [...].[...] "[...]" w [...] jest postanowienie Wojewody [...] z [...] grudnia 2011 r. Nr [...], wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
W dniu 29 sierpnia 2011 r. R. S. działając jako pełnomocnik Stowarzyszenia [...][...] "[...]" w [...] dokonał zgłoszenia zamiaru przystąpienia do prac remontowych stadionu sportowego.
Decyzją z [...] września 2011 r. Nr [...] Prezydent [...][...] wniósł sprzeciw do wykonania robót ujętych w ww. zgłoszeniu. Decyzja ta została wysłana do pełnomocnika inwestora, na wskazany przez niego adres do korespondencji i podjęta w dniu 15 września 2011 r. przez osobę o nazwisku S. W dniu 16 listopada 2011 r. Stowarzyszenie [...] "[...]" w [...] wniosło odwołanie od powyższego orzeczenia organu I instancji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. We wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, Stowarzyszenie [...] "[...] w [...] wskazało, że o treści zaskarżonej decyzji, a tym samym o fakcie jej wydania Stowarzyszenie dowiedziało się w dniu 9 listopada 2011 r. na skutek dokonania wglądu do akt sprawy. Wskazało przy tym, że do podejmowania wszelkich czynności związanych ze zgłoszeniem z 29 sierpnia 2011 r. umocowany był R. S., który zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa był jedyną osobą uprawnioną do odbioru jakiejkolwiek korespondencji w sprawie.
Od dnia dokonania zgłoszenia, ani do Stowarzyszenia, ani do ustanowionego pełnomocnika nie wpłynęła żadna korespondencja. Z uwag na coraz większe zainteresowanie mediów planowanym remontem i podnoszonym argumentem o rzekomej nielegalności zamierzonego remontu, podjęto działania mające na celu zweryfikowanie tej informacji. W dniu 9 listopada 2011 r. osoba upoważniona dokonała wglądu do akt i na skutek tego Stowarzyszenie dowiedziało się o decyzji organu I instancji. I dalej, podniesiono, że na podstawie akt ustalono, iż decyzja została odebrana przez E. S. jako sekretarkę [...] "[...]". E. S. była zatrudniona w [...] "[...] " do 31 sierpnia 2011 r., a to oznacza, że nie mogła jako osoba uprawniona podjąć jakiejkolwiek korespondencji w dniu 15 września 2011 r. Podniesiono też, że E. S. nigdy nie pełniła funkcji sekretarki i nie była osoba upoważniona do odbioru korespondencji w imieniu Stowarzyszenia.
W dniu 15 września 2011 r. E. S. przebywała na terenie siedziby [...] "[...]" jedynie w celach towarzyskich i podczas nieobecności koleżanki w sekretariacie, której złożyła wizytę, odebrała korespondencję, a o dokonanym fakcie nikogo nie powiadomiła. Do wniosku skarżące Stowarzyszenie załączyło kopię porozumienia o rozwiązaniu umowy o pracę z E. S. z [...] sierpnia 2011 r. oraz kopię świadectwa pracy E. S. Postanowieniem z [...] grudnia 2011 r. Nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 59 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia [...][...] "[...]" w [...] o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta [...].[...] z [...] września 2011 r., odmówił przywrócenia uchybionego terminu.
W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, że wnoszący o przywrócenie terminu musi uprawdopodobnić, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. W prośbie o przywrócenie terminu winien więc wykazać, że mimo całej staranności nie udało mu się zachować terminu. Organ podniósł jednocześnie, że kryterium braku winy jako przesłanka zasadności wniosku o przywrócenie terminu wiąże się z obowiązkiem strony zachowania szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej, co oznacza, że przywrócenie terminu jest niedopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. I dalej, Wojewoda [...] wskazał, że przyczyną niezachowania terminu do wniesienia odwołania w niniejszej sprawie, jest doręczenie rozstrzygnięcia pracownikowi, z którym jak podnosi strona została rozwiązana umowa o pracę. Dostrzegając tę okoliczność organ stwierdził, iż przesłanka braku winy w niniejszej sprawie nie została spełniona.
Nie jest bowiem możliwe uznanie za brak winy w uchybieniu terminu, problemów związanych z funkcjonowaniem jednostki organizacyjnej strony zainteresowanej, na przykład: braku dokonania określonej czynności z powodu niemożliwych do przezwyciężenia przeszkód, utrudnionych wskutek konieczności przepływu korespondencji między pionem administracyjno – technicznym a merytorycznym jednostki.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie n a ww. postanowienie Wojeowody [...], Stowarzyszenie [...] "[...]" w [...], reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosło o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu Stowarzyszenie zarzuciło:
- - naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. art. 6, 7, 8, 10, 11, 58 § 1, 59 §1, 77, 105 oraz art. 107 zw. z art. 126 kp.a. poprzez wydanie postanowienia w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, mimo braku ku temu podstaw prawnych i faktycznych;
- - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. art. 2, 7 i art. 45 Konstytucji RP poprzez wydanie postanowienia w przedmiocie odmowy przywróceni terminu do wniesienia odwołania, mimo braku ku temu podstaw prawnych i faktycznych, i w konsekwencji pozbawienie strony prawa do sądu, naruszenie zasady demokratycznego Państwa prawa.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że muszą wystąpić cztery przesłanki łącznie wynikające z art. 58 k.p.a., aby dopuszczalne było przywrócenie terminu. W niniejszej sprawie wszystkie te przesłanki zostały spełnione. Dotyczy to również uprawdopodobnienia braku winy po stronie Stowarzyszenia w uchybieniu terminu. Podniesiono w tej kwestii, że Stowarzyszenie nie miało świadomości, iż osoba nie będąca pracownikiem Klubu odebrała jakąkolwiek korespondencję. Nie można więc zarzucić Stowarzyszeniu, iż dopuściło się niedbalstwa w tym zakresie. Klub zatrudniał i zatrudnia wykwalifikowaną kadrę, która funkcjonowała i funkcjonuje należycie. Poza przedmiotowym incydentem, na który Klub nie miał żadnego wpływu, nie doszło do podobnego zdarzenia. I dalej, wskazano, ze decyzja organu I instancji została odebrana przez osobę trzecią, która jedynie "przypadkowo" przebywała w siedzibie Klubu, a z tego nie można wywodzić, że Stowarzyszenie nienależycie zorganizowało obsługę administracyjno-prawną i powinno ponieść tego konsekwencje. Wniosek ten byłby zasadny jedynie wówczas, gdyby uchybienia dopuścił się pracownik Klubu, a nie osoba trzecia, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Następnie, wskazano na to, że organ wydając postanowienie w oparciu o art. 58 § 1 k.p.a. ma obowiązek podjąć wszelkie działania celem dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, a takich działań w niniejszej sprawie zabrakło i mimo powołania przez stronę dowodów z zeznań świadków, organ ich nie przeprowadził. Zaznaczono jednocześnie, że w art. 58 k.p.a. mowa jest o uprawdopodobnieniu, a nie o udowodnieniu braku winy w uchybieniu terminu. Stwierdzono przy tym, że okoliczności mające znaczenie w sprawie zostały nie tylko uprawdopodobnione, ale wręcz udowodnione.
Dalej, podniesiono, że organ procedując w sprawie pozbawił stronę czynnego udziału w sprawie, nie dopuścił dowodów ze świadków, a jedynie oparł orzeczenie na zgromadzonym materiale dowodowym, naruszając w ten sposób art. 10 i art. 77 k.p.a., a także art. 6, 7 i 8 tej ustawy.
Na koniec zwrócono uwagę na to, że zaskarżone postanowienie nie spełnia wymogów z art. 107 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Organ przytoczył stanowisko judykatury w zakresie zasadności przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, nie odnosząc go w żaden sposób do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, w tym okoliczności zawartych w rozpatrywanym wniosku.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna.
Zdaniem Sądu, zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem prawa, w szczególności z naruszeniem art. 58 § 1 k.p.a.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie Wojewody [...] z [...] grudnia 2011 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta [...].[...] z [...] września 2011 r. wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia dokonanego przez skarżące Stowarzyszenie, w którego imieniu na tym etapie działał pełnomocnik. Rozstrzygnięcie to zostało wydane na wniosek Stowarzyszenia [...] "[...]" w [...], które zwracając się o przywrócenie uchybionego terminu wskazało, że decyzja organu I instancji nie została doręczona osobie uprawnionej do odbioru korespondencji. Osobą uprawnioną był pełnomocnik – R. S., tymczasem korespondencja została doręczona E. S tj. osobie trzeciej, albowiem w dacie doręczenia przesyłki osoba ta nie była już pracownikiem Klubu. Z akt sprawy wynika, iż decyzja organu I instancji została doręczona osobie o nazwisku S w dniu 15 września 2011 r. (zgodnie ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru), a tym samym termin do wniesienia odwołania upływał z dniem 29 września 2011 r. Odwołanie zostało natomiast wniesione w dniu 16 listopada 2011 r., albowiem o decyzji Klub dowiedział się dopiero w dniu 9 listopada 2011 r., po zapoznaniu się upoważnionej osoby z aktami sprawy (co nie jest przez żadną ze stron kwestionowane i stanowiłoby o zachowaniu w sprawie terminu z art. 58 § 2 k.p.a.).
Rozpatrując wskazany wniosek w oparciu o art. 58 i art. 59 k.p.a. Wojewoda [...] uznał, że skarżące Stowarzyszenie nie spełniło jednej z podstawowych przesłanek określonych w art. 58 k.p.a., tj. nie uprawdopodobniło braku winy w uchybieniu terminu (§ 1 art. 58). Dokonując takiej oceny organ przyjął, że zła organizacja pracy Stowarzyszenia (a taka okoliczność w tym przypadku ma miejsce) nie może stanowić o uprawdopodobnieniu braku winy w uchybieniu terminu.
Zdaniem Sądu, tak przedstawiona przez organ ocena sprawy nie zasługuje na akceptację. Ocena ta jest wynikiem pobieżnej analizy okoliczności przedstawionych przez stronę skarżącą w prośbie o przywrócenie uchybionego terminu i efektem nie uwzględnienia zawartych w złożonym podaniu wniosków dowodowych, co stanowi o naruszeniu w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W konsekwencji takie działanie organu doprowadziło do wydania wadliwego w okolicznościach sprawy rozstrzygnięcia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, a to skutkowało także naruszeniem art. 58 § 1 k.p.a.
Wskazać w tym miejscu trzeba, iż stosownie do art. 58 § 1 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. W doktrynie mówi się, że przy ocenie winy należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Pożądany jest tu kompromis polegający na tym, aby z jednej strony nie doprowadzić do pochopnego przywracania terminu, z drugiej zaś, aby na skutek nadmiernej surowości nie zamknąć stronie drogi do obrony jej praw (v. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2003, s. 323).
Nadto, dostrzec należy, iż z ww. regulacji prawnej wynika, iż brak winy wnioskodawca winien uprawdopodobnić, a nie udowodnić, co świadczy o odformalizowaniu i uproszczeniu postępowania. W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że uprawdopodobnienie jest środkiem zastępczym, słabszym niż dowód, niedającym pewności, lecz jedynie wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o danym fakcie (por. wyrok WSA w Poznaniu z 7 maja 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 446/08, lex nr 558690). Uprawdopodobnienie prowadzi do uzasadnionego przypuszczenia, że zdarzenie rzeczywiście miało miejsce. Ustawodawca celowo w tym zakresie dopuszcza środek dowodowy mniej pewny, aby tym samym ułatwić zainteresowanemu przedstawienie swych racji.
Dostrzegając powyższe Sąd zauważa, że wniosek o przywrócenie uchybionego terminu w niniejszej sprawie, uzasadniony został wskazaniem na okoliczność, iż doręczenie decyzji nastąpiło do rąk osoby nieuprawnionej. Decyzja organu I instancji wprawdzie została skierowana prawidłowo do pełnomocnika ustanowionego w sprawie i podany przez niego adres do korespondencji, niemniej przesyłka ta została doręczona innej osobie, a ze zwrotnego potwierdzenia odbioru jak i z akt sprawy nie wynika, aby osoba ta (o nazwisku S), była upoważniona do odbioru korespondencji kierowanej do R. S. (tj. pełnomocnika Stowarzyszenia). Dokładnie na tę okoliczność wskazano we wniosku o przywrócenie uchybionego terminu, wykazując jednocześnie, że osoba, która podjęła przesyłkę nie była do tego uprawniona. Do wniosku załączono bowiem dokumenty, w tym kopię świadectwa pracy E. S., wykazując w ten sposób, iż E. S nie była pracownikiem Stowarzyszenia w dniu odbioru korespondencji, tj. w dniu 15 września 2011 r., i nie mogła tym samym działać – odbierać korespondencji w imieniu Stowarzyszenia.
Wskazano również na to, że ww. osoba nigdy nie była upoważniona do odbioru korespondencji Klubu. Nie była też upoważniona do odbioru korespondencji R. S. R S był jedyną osobą do tego upoważnioną. Powyższe nie zostało w ogóle dostrzeżone przez Wojewodę [...]. Okoliczności wskazane we wniosku zostały przez ten organ pominięte. Pominięte zostały także zgłoszone w złożonej prośbie wnioski dowodowe. Nie przeanalizowano m. in. załączonych do wniosku dokumentów i nie ustalono w żaden sposób ich znaczenia w sprawie. Nie zbadano jednak przede wszystkim prawidłowości (zgodności z przepisami k.p.a.) doręczenia przesyłki zawierającej decyzję organu I instancji. Nie dostrzeżone zupełnie, że Stowarzyszenie przed organem I instancji było reprezentowane przez pełnomocnika w osobie R. S., a w tej sytuacji korespondencja winna być nie tylko skierowana, ale i doręczona tej osoby (o ile osoba ta nie upoważniła nikogo do odbioru korespondencji w swoim imieniu, na przykład na mocy tzw. pełnomocnictwa pocztowego), stosownie do art. 40 § 2 k.p.a. Warto przy tym dostrzec, że pełnomocnictwo udzielone R.S. i złożone do akt wraz ze zgłoszeniem obejmowało odbieranie wszelkich dokumentów w imieniu Stowarzyszenia, w tym decyzji i postanowień administracyjnych.
Wskazać też w końcu trzeba, że do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu zalicza się m. in. nieprawidłowe doręczenie pisma, w tym decyzji i postanowienia. Zdaniem Sądu, taka właśnie sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Stąd też wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania był konieczny, a okoliczności w nim podniesione oraz załączone do niego dokumenty uprawdopodobniły zaistnienie powyższej okoliczności.
Konkludując, Sąd podzielił zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 10, art. 11, art. 58 § 1, art. 77 i art. 107 w zw. z art. 126 k.p.a. Słusznie -zdaniem Sądu- strona skarżąca wywiodła, że Wojewoda [...] nie wyjaśnił należycie sprawy, pominął przy jej ocenie nie tylko zgłoszone wnioski dowodowe, ale także okoliczności istotne dla skarżącego Stowarzyszenia (a wynikające z wniosku o przywrócenie uchybionego terminu). Słusznie też strona skarżąca podniosła, że organ orzekając w sprawie poprzestał na przytoczeniu orzecznictwa Sądów administracyjnych dotyczącego art. 58 k.p.a., nie odnosząc zupełnie przytoczonych poglądów do okoliczności występujących w niniejszej sprawie, co więcej – błędnie przyjmując, że w sprawie uchybienie terminu było wynikiem złej organizacji pracy w siedzibie Stowarzyszenia. W końcu, zasadnie w skardze podniesiono, iż zaskarżone postanowienie nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu tym zabrakło bowiem rozważenia i oceny tych okoliczności, które zostały wskazane w rozpatrywanym wniosku, a nadto – odniesienia się do załączonych do wniosku dokumentów. To wszystko musiało skutkować uchyleniem zaskarżonego orzeczenia jako wydanego z istotnym naruszeniem przepisów procesowych.
Ponownie rozpatrując wniosek Stowarzyszenia o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, organ winien uwzględnić powyższe uwagi Sądu.
W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012, poz. 270) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 ww. ustawy.