Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r. znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 126 i 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku I. G. i I. B., odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta R. z dnia [...] marca 2016 r. znak: [...].
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że PINB dla Miasta R. decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nakazał I. B. i I. G. wykonać rozbiórkę rozbudowy tarasu budynku usytuowanego na działce nr ewid. [...] obr. [...] położonej w R. przy ul. B., oznaczonej na załączniku graficznym do decyzji kolorem zielonym, o wymiarach zewnętrznych a=515 cm, b=484 cm, c=225 cm, y=130 cm, x=290 cm, d=354 cm, polegającą na: 1. rozbiórce ściany bocznej "a" i "d" tarasu, 2. rozbiórce płyty tarasu, ograniczonej ścianami a, b, c, y, x, d wraz z balustradą, 3. rozbiórce podbudowy płyty tarasu, ograniczonej ścianami a, b, c, y, x, d do poziomu terenu. Ww. decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta R. została utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r.
I.G. i I. B., reprezentowane przez pełnomocnika, pismem z dnia 14 sierpnia 2019 r. złożyły wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. Jako przyczynę wznowienia postępowania wskazano art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., czyli ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję.
Organ wskazał, że PINB dla Miasta R. wezwał pełnomocnika I. G. i I. B. do wykazania zachowania terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. W piśmie z dnia 17 września 2019 r. pełnomocnik wnioskujących o wznowienie postępowania podał, że o przyczynie stanowiącej podstawę wznowienia postępowania strony dowiedziały się w dniu 13 sierpnia 2019 r.
Rozpatrując wniosek o wznowienie postępowania organ wskazał, że przesłanki wznowienia postępowania zostały wyczerpująco wyliczone w art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b K.p.a. i nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania składa się z dwóch etapów. W pierwszym etapie organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania bada przesłanki formalne niezbędne do uruchomienia nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych. Oznacza to badanie, czy wniosek w sprawie wznowienia postępowania pochodzi od osoby mającej czynną legitymację procesową, czy wniosek złożono z zachowaniem terminów określonych w art. 148, lub w art. 145a i art. 145b K.p.a., a także czy wskazano przyczynę wznowienia postępowania z katalogu ujętego w art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b K.p.a.. Ocena przyczyn wznowienia i rozstrzygnięcie istoty sprawy następuje dopiero w drugim etapie postępowania wznowieniowego.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego. Według I. G. i I. B., działających przez pełnomocnika, nową okolicznością stanowiącą ich zdaniem podstawę wznowienia postępowania jest wiedza poprzedniego właściciela A.P. na temat stanu budynku, a w szczególności tarasu, w dacie sprzedaży nieruchomości w 2012 r., jak i wcześniej od momentu zakończenia budowy. Jednakże – jak wskazał organ - ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że A. P. był już przesłuchiwany pod rygorem odpowiedzialności karnej podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 15 listopada 2012 r. oraz w dniu 21 maja 2014 r. przez PINB dla Miasta R.. Zarówno I. G., jak i I. B., uczestniczyły w rozprawie administracyjnej przeprowadzonej w dniu 21 maja 2014 r. Organ zauważył, że powyższa przesłanka wskazana przez wnioskodawczynie jako podstawa do wznowienia postępowania nie stanowi nowej okoliczności w przedmiotowej sprawie.
Organ przywołał ponadto treść art. 148 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym podanie o wznowienie postępowania wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Organ wskazał, że wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. został nadany w urzędzie pocztowym w dniu 14 sierpnia 2019 r., a pełnomocnik wnioskujących podał, że o przyczynie stanowiącej podstawę wznowienia postępowania strony dowiedziały się w dniu 13 sierpnia 2019 r., jednakże nie przedstawiono żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że termin do złożenia przedmiotowego wniosku o wznowienie postępowania został zachowany.
Organ zauważył też, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony około dwa miesiące po uprawomocnieniu się wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 31 stycznia 2017 r., oddalającego skargę I. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. znak: [...]. Powyższy wyrok stał się prawomocny w dniu 5 czerwca 2019 r. Przez cały okres od wydania decyzji rozbiórkowej do uprawomocnienia się ww. wyroku strony dysponowały zeznaniami wskazanego we wniosku świadka i nie występowały o wznowienie postępowania w tej sprawie.
Organ stwierdził, że powołana we wniosku o wznowienie postępowania przyczyna wznowienia nie stanowi nowej okoliczności faktycznej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., a zachowanie miesięcznego terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania nie zostało udowodnione przez strony.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r. znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu zażalenia I. G. i I. B., utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2019 r. znak: [...].
Organ odwoławczy stwierdził, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją organu wojewódzkiego z dnia [...] czerwca 2016 r., bowiem wnioskodawczynie powołując się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w żaden sposób jej nie uprawdopodobniły, a także nie udowodniły daty świadczącej o złożeniu wniosku o wznowienie z zachowaniem wymaganego jednomiesięcznego terminu.
I. G. i I. B. złożyły skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2020 r., zarzucając naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. wobec uznania, że nie zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania w sprawie, pomimo że takie okoliczności występują, albowiem nowy dowód w postaci wskazanego świadka ma istotne znaczenie dla sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Z art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) wynika, że uwzględnienie skargi przez Sąd następuje w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie było postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2020 r., utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2019 r., którym to rozstrzygnięciem organ odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r., wydaną w przedmiocie nakazu wykonania rozbiórki rozbudowy tarasu budynku usytuowanego na działce nr ewid. [...] obr. [...] położonej w R..
Podkreślenia na wstępie wymaga, że postępowanie wznowieniowe ma charakter nadzwyczajny, stanowiąc wyłom od przewidzianej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Z tego też powodu instytucja ta może być stosowana tylko w przypadkach ściśle określonych w ustawie i po spełnieniu koniecznych warunków. Instytucja wznowienia postępowania stwarza możliwość ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną wyłącznie w przypadku wystąpienia wad wymienionych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 lub art. 145b § 1 k.p.a. Istotą postępowania wznowieniowego jest, jako wyjątek od zasady trwałości decyzji, możliwość przeprowadzenia postępowania w sytuacji, gdy postępowanie główne, w którym wydana została kwestionowana decyzja, dotknięte było wadami określonymi w powołanych przepisach. Muszą być to wady tego rodzaju, że na zasadzie wyjątku otwierają drogę do wzruszenia decyzji, która ma już przymiot ostatecznej. Stąd niedopuszczalne jest wykorzystywanie postępowania wznowieniowego do kontynuowania merytorycznej kontroli decyzji dokonanej wcześniej w postępowaniu zwykłym.
Postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania można podzielić na dwie fazy. Złożenie podania o wznowienie wszczyna postępowanie wstępne, w którym organ zobowiązany jest zbadać, czy wniosek taki oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145, art. 145a i art. 145b k.p.a., czy wniosek został złożony przez podmiot będący stroną w sprawie oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. W przypadku ustalenia, iż podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w ww. przepisach, czy też podanie nie pochodzi od strony bądź nie został zachowany termin do jego złożenia - organ administracji na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmawia wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach organ wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania zarówno co do przyczyn wznowienia, jak i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (wówczas rozpoczyna się drugi etap postępowania, który można nazwać właściwym).
Sąd w składzie orzekającym podziela wyrażane w orzecznictwie stanowisko, że niedopuszczalność wznowienia postępowania wystąpi m.in. w przypadku, gdy już we wstępnej fazie postępowania można jednoznacznie stwierdzić, że nie istnieją jakiekolwiek podstawy wznowienia. Dotyczy to sytuacji, gdy z oczywistych względów okoliczności powołanych przez stronę nie można kwalifikować jako przesłanek wznowienia, czy też, gdy już z samych przedstawionych we wniosku twierdzeń strony w sposób oczywisty wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia. Organ wydaje wówczas, na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 933/14, z dnia 18 września 2019 r. sygn. II OSK 1833/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2019 r. sygn. VII SA/Wa 1367/18, wyrok WSA w Poznaniu z 20 sierpnia 2015 r. sygn. II SA/Po 407/15; wyrok WSA w Gdańsku z 6 sierpnia 2014 r. sygn. II SA/Gd 332/14).
I. G. i I. B. jako podstawę wznowienia postępowania powołały w złożonym wniosku art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję. Podkreślenia wymaga, że podstawa wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zachodzi jedynie wówczas, gdy zaistnieją łącznie wszystkie przesłanki, wymienione w tym przepisie. Po pierwsze, ujawnione muszą zostać nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody. Po drugie, musiały one istnieć w dacie wydania decyzji ostatecznej, kończącej postępowanie administracyjne. Po trzecie zaś, dowody te bądź okoliczności nie mogły być znane organowi administracji publicznej, wydającemu decyzję. Ponadto muszą one być istotne dla sprawy.
Z wniosku o wznowienie postępowania złożonego przez I. G. i I. B. wynika, że nową okolicznością stanowiącą ich zdaniem podstawę wznowienia postępowania jest wiedza poprzedniego właściciela, A. P., "na temat stanu budynku, a w szczególności tarasu w dacie sprzedaży nieruchomości w 2012 r. jak i wcześniej - od momentu zakończenia budowy". Strony wyraziły we wniosku przekonanie, że konieczne jest przesłuchanie wskazanego świadka "na okoliczność stanu budynku, a przede wszystkim tarasu od zakończenia budowy szeregówek, a także jak zmienił się taras w chwili obecnej w stosunku do roku 2012 jak i czasu zakończenia budowy".
Zauważyć wobec tego trzeba, że A. P. składał już zeznania w toku postępowania prowadzonego przez PINB dla Miasta R., m.in. w dniu 22 maja 2014 r. Jak wynika z protokołu z przyjęcia zeznań, oświadczył wówczas, że w budynku bywał sporadycznie ok. 20-30 lat temu. Po śmierci ciotki został jednym ze spadkobierców, był wówczas w budynku około 2011 r. Zeznał, że nie ma wiedzy, czy i jakie roboty były prowadzone po sprzedaży budynku, nie pamięta, jakie były wymiary tarasu i nie potrafi określić, czy wymiary obecnego tarasu różnią się od tego, na którym bywał przed wielu laty. Podobnie składając zeznania w dniu 15 listopada 2012 r. A. P. oświadczył, że taras był przed sprzedażą budynku, ale nie potrafi określić, czy zmieniły się jego wymiary.
Mając to na uwadze należy stwierdzić, że strona we wniosku o wznowienie postępowania nie wskazuje zatem na dowody, czy też okoliczności istniejące w dacie wydania decyzji, lecz nieznane organowi, ale wnioskuje o przeprowadzenie nowych, dalszych dowodów, domagając się tym samym kontynuowania postępowania zwykłego, mimo iż zostało ono zakończone decyzją ostateczną.
Na etapie postępowania wznowieniowego nie można natomiast żądać przeprowadzenia postępowania w celu ujawnienia nowych okoliczności lub dowodów ani ponownego prowadzenia postępowania dowodowego w celu dokonania weryfikacji ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu zwykłym. Zakres postępowania wznowieniowego został przez ustawodawcę jasno określony - postępowanie to ma charakter nadzwyczajny i w żadnym razie nie może zmierzać do ponownego prowadzenia postępowania w pełnym zakresie. Postępowanie wznowieniowe pozostaje w ścisłym związku z przedmiotem sprawy prowadzonej uprzednio w trybie zwykłym, nie jest ono jednak ponownym rozstrzyganiem sprawy zakończonej ostateczną decyzją, a koncentruje się jedynie wokół istnienia przesłanek wznowieniowych oraz badania wpływu tych przesłanek na treść pierwotnego rozstrzygnięcia.
W świetle powyższych okoliczności stwierdzić trzeba, że już z treści złożonego przez I. G. i I. B. wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. wynikało, że brak było podstaw do jego wznowienia. Jako prawidłowe należy zatem ocenić wydanie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] listopada 2019 r. rozstrzygnięcia o odmowie wznowienia postępowania.
Postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2020 r., utrzymujące w mocy ww. postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jest więc zgodne z prawem.
Mając powyższe na uwadze, wobec bezzasadności skargi należało orzec jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.