Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 28 czerwca 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 595/24

Uzasadnienie

W dniu [...] listopada 2023 r. Rada Miasta O. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie prowadzenia jako wspólnej instytucji kultury pod nazwą "Instytut [...]".

W § 1 tej uchwały wyraziła zgodę na prowadzenie z Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister") instytucji kultury pod nazwą "Instytut [...]" - jako wspólnej instytucji kultury. Wykonanie tej uchwały powierzono Prezydentowi Miasta O. (§ 2). Uchwała miała wejść w życie po upływie 14 dni po dniu ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa mazowieckiego (§ 3).

W dniu 22 listopada 2023 r. pomiędzy Ministrem a Miastem O. – reprezentowanym przez Prezydenta Miasta O. (dalej: "Prezydent") została zawarta umowa w sprawie prowadzenia jako wspólnej instytucji kultury pod nazwą Instytut [...].

Wojewoda Mazowiecki (dalej: "Wojewoda") rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 15 grudnia 2023 r. znak: WNP-I.4131.252.2023, stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały Rady Miasta O. z dnia [...] listopada 2023 r.

Pismem z dnia 29 grudnia 2023 r., znak: DDK-WPP.0101.61.2023.MK, Minister złożył Prezydentowi oświadczenie o braku możliwości realizacji umowy w sprawie prowadzenia jako wspólnej instytucji kultury pod nazwą Instytut [...].

W treści oświadczenia Minister powołał się na:

1. 1) wydanie przez Wojewodę nieprawomocnego rozstrzygnięcia nadzorczego w dniu 15 grudnia 2023 r.;
2. 2) inną treść zawartej w dniu 22 listopada 2023 r. umowy od tej, na jaką Rada Miasta O. wyraziła zgodę w dniu 15 listopada 2023 r.;
3. 3) brak umocowania Prezydenta do podpisania przedmiotowej umowy w dniu 22 listopada 2023 r.,
4. - które to okoliczności, zdaniem Ministra, oznaczają, że umowa z dnia 22 listopada 2023 r. jest nieważna i nie ma możliwości realizacji objętego nią zadania publicznego na podstawie objętych nią zapisów z uwagi na stwierdzoną jej niewykonalność w momencie podpisania.

Pismem z dnia 15 stycznia 2024 r., znak: PM.030.1.2024, skierowanym do Ministra, Prezydent przedstawił swoje stanowisko prawne w przedmiocie możliwości zawarcia przedmiotowej umowy.

Pismem z dnia 26 stycznia 2024 r. skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Prezydent wniósł o "dokonanie analizy oświadczenia Ministra z dnia 29 grudnia 2023 r.", będącego, zdaniem Prezydenta, inną czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa.

W odpowiedzi na skargę z dnia 29 lutego 2024 r. Minister wniósł o oddalenie skargi i uznanie zawartych w nich zarzutów za niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Sprecyzowanie zakresu kontroli nastąpiło w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) dalej: "p.p.s.a.". Stosownie do treści tego przepisu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1. 1) decyzje administracyjne;
2. 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3. 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
4. 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn.zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii;

1. 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
2. 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
3. 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
4. 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
5. 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądowa kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a.).

Zatem podstawową przesłanką dopuszczalności skargi jest wymóg by zaskarżona forma działania administracji publicznej należała do kategorii takich aktów lub czynności, które są kontrolowane przez sądy administracyjne.

W ocenie Sądu, zaskarżone pismo (wezwanie) z dnia 29 grudnia 2023 r. jednak takim aktem nie jest. Zmierza ono bowiem do realizacji umowy, której jednym z głównych celów jest zapewnienie Instytutowi środków finansowych w formie dotacji (§ 3 ust. 1 umowy) na określoną w tej umowie działalność, wobec oświadczenia Ministra o braku możliwości wykonania tej umowy.

Sąd podziela przy tym stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniach z dnia 7 kwietnia 2021 r., sygn. akt I GSK 211/21, z dnia 18 czerwca 2021 r., sygn. I GSK 474/21 i z dnia 22 lipca 2022 r. sygn. akt I GSK 1260/22, w których NSA wskazał, że prowadzona przed organem administracyjnym procedura poprzedzająca udzielenie dotacji i kończąca się odmową zawarcia umowy jest procedurą administracyjną podlegającą kontroli sądu administracyjnego, a dopiero zawarta umowa jest sprawą cywilną w rozumieniu art. 1 k.p.c. i merytorycznie podlega kognicji sądów powszechnych. W przedmiotowej sprawie stosowna umowa została jednak już zawarta i jej realizacja (w tym oświadczenie jednej ze stron o braku możliwości jej wykonania, będące w istocie oświadczeniem o odstąpieniu od zawartej umowy) powinna być badana przez sąd powszechny w postępowaniu cywilnym.

Powyższe oznacza, że zaskarżone pismo (wezwanie) dotyczy sfery cywilnoprawnej wynikającej z podpisanej umowy. Natomiast sądy administracyjne nie są właściwe do rozpoznawania zarzutów odnośnie prawidłowości zawierania umów o charakterze cywilnoprawnym (por. np. postanowienie NSA z dnia 26 kwietnia 2017 r. I OSK 744/17).

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, orzeczono jak w pkt 1 sentencji.

O zwrocie wpisu orzeczono w pkt 2 na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.