Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z [...] stycznia 2020 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia A. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2019 r., nr [...] znak: [...], utrzymał w mocy to postanowienie.
W uzasadnieniu podjętego orzeczenia organ wskazał, że postanowieniem z [...] listopada 2019 r., nr [...] znak: [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2001 r., nr [...], znak: [...], udzielającej [...] sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie kotłowni gazowej, tj. wewnętrznej instalacji gazowej i montażu kotła gazowego o mocy 240 kW w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...]. Zażalenie na to orzeczenie wniosła A. K. Rozpoznając zażalenie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że ww. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji jest kolejnym wnioskiem A. K. o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji. I tak na jej wniosek zostało przeprowadzone już postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2001 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] marca 2010 r. nr [...] znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji, wskazując, że nie jest ona obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] maja 2010 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2010 r. Następnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 grudnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1278/10 oddalił skargę A. K. na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Stosownie do dyspozycji art. 61 a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przytoczona regulacja pozwala na rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Powołany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędąca stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 października 2015 r. sygn. akt II OSK 205/14).
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenił, że w rozpatrywanej sprawie brak jest możliwości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2001 r., nr [...] udzielającej pozwolenia na użytkowanie kotłowni gazowej, ze względu na rozstrzygnięcie tożsamej sprawy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2010 r., utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2010 r. nr [...]. Wystąpiła inna uzasadniona przyczyna, powodująca przeszkodę wszczęcia postępowania w trybie stwierdzenia nieważności. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 czerwca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 547/08 jeżeli już raz, na żądanie strony, wszczęto postępowanie nadzorcze i odmówiono stwierdzenia nieważności, nie można jeszcze raz domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie, chociażby strona powoływała się na inne przyczyny nieważności.
Ponowne postępowanie jest bezprzedmiotowe dlatego, że ocena legalności mającej podlegać stwierdzeniu nieważności decyzji została dokonana już poprzednio. Natomiast, jeżeli - jak domaga się skarżąca - zostałoby wszczęte ponowne postępowanie nadzorcze to organ administracji publicznej dostrzegając niedopuszczalność ponownego prowadzenia postępowania winien je umorzyć. W innym przypadku nowa decyzja nadzorcza niezależnie od sposobu rozstrzygnięcia, odmawiająca stwierdzenia nieważności lub stwierdzająca nieważność byłaby obciążona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. i sama podlegała stwierdzeniu nieważności. Także w wyroku z 16 listopada 2010 r. sygn. akt VII SA/WA 1154/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że przyczyną przedmiotową odmowy wszczęcia postępowania może być m.in. wniesienie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, która była już uprzednio poddana kontroli organu w trybie stwierdzenia nieważności.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził także, że dla ustalenia naruszenia zakazu res iudicata, istotne znaczenie ma stwierdzenie tożsamości obu spraw. Tożsamość spraw administracyjnych zachodzi w przypadku, gdy występują w nich te same podmioty, dotyczą one tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy nie ma wątpliwości, że wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji, zmierza do ponownego uruchomienia postępowania w sprawie tożsamej ze sprawą zakończoną już ostatecznym orzeczeniem organu. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji zobowiązuje organ do przeprowadzenia postępowania nadzwyczajnego w pełnym zakresie oceny zaistnienia wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., niezależnie od zarzutów zgłoszonych we wniosku. Przedmiotem oceny organu nie jest bowiem zasadność zarzutów wnioskodawcy, lecz legalność decyzji w całokształcie okoliczności określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Jeżeli więc organ nadzoru orzeknie ostatecznie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, to oznacza, że sprawa oceny legalności tej decyzji w trybie art. 156 k.p.a., staje się sprawą ostatecznie rozstrzygniętą, niezależnie od zgłoszonych zarzutów wobec ocenianej decyzji, ponieważ organ nie jest związany zarzutami zgłaszanymi we wniosku. Wskazanie przez skarżącego innej przesłanki w kolejnym wniosku pozostaje bez znaczenia w niniejszej sprawie.
Odnosząc się do podniesionego w zażaleniu zarzutu braku tożsamości podmiotowej, organ wskazał, że jest ona zachowana także, gdy w miejsce strony wstępuje jej następca prawny (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 maja 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 3126/15). Wbrew twierdzeniom skarżącej, stan prawny nie uległ zmianie. Ponadto, nie jest uzasadnione twierdzenie, że nowy właściciel nie może korzystać z pozwolenia na użytkowanie udzielonego poprzedniemu właścicielowi. Nie jest tak, że każdy kolejny właściciel obiektu budowlanego jest zobowiązany do uzyskania po raz kolejny pozwolenia na użytkowanie.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniosła A. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zgodnie z przepisami.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ nie uwzględnił nowych dowodów w sprawie oraz po raz kolejny pominięto stan prawny i faktyczny na dzień wydania decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2001r. W obszernej argumentacji podano własną ocenę wad decyzji jako kwalifikujących ją do stwierdzenia nieważności. Stwierdzono, że decyzja obarczona jest wadą rażącego naruszenia art 59 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, nie odniesiono się bowiem do obowiązku posiadania decyzji o warunkach zabudowy.
Skarżąca wskazała, że w roku 2005 zmarła niepełnosprawna sąsiadka - serce nie wytrzymało całodobowego hałasu. Mąż skarżącej o mało nie stracił życia ze względu na drastyczne skoki ciśnienia. Gdyby nie kontrolna wizyta u okulisty, straciłby wzrok (całodobowa, codzienna, potężna dawka hałasu spowodowała ogromne zmiany w funkcjonowaniu organizmu). Ona zaś przeżyłam dzięki stałej pomocy lekarza. Kolejne dwie osoby, mieszkające bezpośrednio nad kotłownią doznały nieodwracalnych skutków zdrowotnych (operacja na serce, zawał). To są skutki rażącego błędu Starostwa i nadzorów budowlanych wszystkich szczebli, włącznie z organem centralnym, gdyż to one przez 20 lat umożliwiały inwestorowi eksploatację kotłowni bez tak wielu dokumentów i wybudowaną niezwykle tanio.
Skarżąca oświadczyła też, że Wojewódzki Sąd Administracyjny z Warszawy w wyroku z 21 grudnia 2010, sygn. akt VII SA/Wa 1278/10 przywołał stanowisko nadzorów budowlanych, jakoby Starosta [...] był zobligowany do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Takie stanowisko Sądu było niedopuszczalne. Sąd " przeoczył" fakt licznych błędów, zatuszowanych przez Starostę [...], w tym przede wszystkim brak decyzji o warunkach zabudowy. Sąd nie zweryfikował dokumentów, lecz oparł się na rażąco błędnym stanowisku organów nadzorów budowlanych, każdego szczebla.
W ocenie skarżącej jest także druga podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji pozwolenie na użytkowanie, jest to stan prawny zaistniały po wyeliminowaniu pozwolenia na budów z obrotu prawnego. Z wyeliminowaniem pozwolenia na budowę utraciło moc pozwolenie na użytkowanie. Obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było zajęcie oficjalnego stanowiska w postaci wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji zależnej. Powinno to było nastąpić w roku 2005. Jednak nadzory budowlane nie spełniły tego obowiązku i mimo wyeliminowania pozwoleniem na budowę - pozwolenie na użytkowanie nadal pozostaje w obrocie prawnym. W sprawie może chodzić o ogromne straty finansowe na niekorzyść spółdzielców.
W ocenie skarżącej błędnie organ podał, że nowy właściciel może posługiwać się pozwoleniem na użytkowanie, wydanym dla poprzedniego właściciela. Nie może. Pozwolenie na budowę zostało wydane na rzecz spółki "[...] " i w roku 2005 zostało wyeliminowane z obrotu prawnego z powodu istotnej wadliwości. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie ustalił, czy nowy właściciel jest następca prawnym spółki [...] ", czy posiada inny status. Ponadto, nowy właściciel nabył prawa do kotłowni, która od dnia wyeliminowania pozwolenia na budów z obrotu prawnego funkcjonuje bez jakiejkolwiek podstawy prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny zajął oficjalne stanowisko w wyroku z 6 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2766/15 - stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę pociąga za sobą konieczność stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie. Wyrok jest także nowym dowodem na to, że jedyną drogą po stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budową było i jest stwierdzenie nieważności pozwolenia na użytkowanie.
Zdaniem skarżącej stan sprawy uległ zmianie na tyle, że kolejny wniosek o stwierdzenie nieważności jest uzasadniony. Brak pozwolenia na budowę stanowi przeszkodę do wydania pozwolenia na użytkowanie. Zmiana właściciela kotłowni ze spółki "[...] " na spółkę "[...] " i użytkowanie kotłowni przez tego właściciela, to nowy dowód. Nie można przyjąć do użytkowania inwestycji zrealizowanej na podstawie decyzji pozwolenie na budowę, która została wyeliminowana z obrotu prawnego z powodu swojej istotnej wadliwości. Obydwie decyzje zostały wydane po wyroku z [...] grudnia 2010 roku.
Skarżąca uzupełniła stanowisko w piśmie procesowym z 23 marca 2020r., złożonym do akt niniejszej sprawy. Wskazała na uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 roku (I OPS 2/12, ONSA i WSA 2013/1/1) gdzie przyjęto, że stwierdzenie nieważności decyzji, na podstawie której została wydana inna, przedmiotowo zależna decyzja, nie może stanowić podstawy do wznowienia postępowania zakończonego tą zależną decyzją na podstawie art. 145 par 1 pkt 8 k.p.a.
Skarżąca oświadczyła cyt. "Taka wykładnia prawna miała ten sam sens w dacie jej wprowadzenia przez ustawodawcę. To organy interpretowały ją fałszywie. Skutkiem tej fałszywej interpretacji były fałszywe wyroki wydawane w sprawach dotyczących stanu po stwierdzeniu nieważności. Tym samym wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2010, sygn akt IIOSK 40/09, na który powoływał się GINB, był także błędny. Błędny był także wyrok WSA z dnia 21 grudnia 2010, wydany w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę przedmiotowej kotłowni (...) uznał, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie (mimo wyeliminowania pozwolenia na budowę z obiegu prawnego). Organy powołują się także na wyrok z dnia 1 lutego 2013 roku, sygn.. akt II OSK 2917/12- była to skarga kasacyjna od w/w wyroku. Podstawą oddalenia skargi było niespełnienie wymogów skargi kasacyjnej. W wyroku znalazło się jednak stwierdzenie, że NSA nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie.
To była kolejna, błędna interpretacja, choć niespełna 3 miesiące wcześniej NSA podjął uchwałę w składzie 7 sędziów - była to Uchwała z dnia 13 listopada 2012, sygn akt I OPS 2/12. Wskazywała ona, że stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę pociąga za sobą skutek w postaci stwierdzenia nieważności decyzji zależnej. Tym samym NSA postąpił wbrew własnej uchwale. Mimo zapisów zawartych w uchwale NSA podjętej w listopadzie 2012 roku Decyzje [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] wydane po roku 2012 także w rażący sposób lekceważyły obowiązujące prawo.(...) Ze względu na fałszywą interpretację wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2010, sygn. akt II OSK 40/09 nie mógł się ostać w obiegu prawnym z powodu swojej wadliwości. Wyrok ten został uchylony kolejnym wyrokiem NSA z dnia 19 kwietnia 2011, sygn akt II OSK 422/10. Zgodnie z tym wyrokiem stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydana została inna decyzja (zależna) nie stanowi podstawy z art. 145 par 1 pkt 8 Kpa do wznowienia postępowania w stosunku do tej drugiej decyzji (zależnej), lecz stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności w myśl art. 156, par 1 pkt 2 Kpa.
Mając na uwadze wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2011 roku, sygn akt akt II OSK 422/10 w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie oraz wyrok NSA z dnia 1 lutego 2013 roku, sygn akt II OSK 2917/12 - także w sprawie stwierdzenia nieważności, dochodzimy do wniosku, że NSA wydał w tej samej kwestii dwa odmienne wyroki.." - koniec cytatu (pisownia oryginalna).
Zdaniem skarżącej, tym co organy powinny czynić to zastosować się do poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lipca 2017 r, sygn. akt II OSK 2766/15. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę z mocą extunc nie może pozostawać bez wpływu na byt prawny decyzji o pozwoleniu na użytkowanie - niezależnie od tego, czy wzniesiony na podstawie uchylonego pozwolenia na budowę obiekt był dotychczas eksploatowany zgodnie z wszelkimi obowiązującymi przepisami."
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wcześniej prezentowane.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone orzeczenie odpowiada przepisom prawa.
Sąd w pełni podziela ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu. Ocenia je jako prawidłowe, wyczerpujące. Przyjmuje za własne.
Zaskarżonym postanowieniem z [...] stycznia 2020 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie [...] WINB z [...] listopada 2019 r. nr [...], znak: [...] odmawiające wszczęcia, na kolejny wniosek w tym przedmiocie złożony przez skarżącą, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2001 r., nr [...], znak: [...], udzielającej [...] sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie kotłowni gazowej, tj. wewnętrznej instalacji gazowej i montażu kotła gazowego o mocy 240 kW w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...].
Zasadnicze znaczenie w przedmiotowej sprawie miało to, że złożony przez skarżącą wniosek o stwierdzenie nieważności był kolejnym wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji. Na jej wcześniejszy wniosek zostało przeprowadzone postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji organu powiatowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] marca 2010 r. nr [...] znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...], wskazując, że nie jest ona obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] maja 2010 r., znak: [...], utrzymał w mocy ww. decyzję organu wojewódzkiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 grudnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1278/10 oddalił skargę A. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 1 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2917/12 oddalił skargę kasacyjną do ww. wyroku sądu pierwszej instancji.
W ww. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił status prawny spornej kotłowni. Sąd potwierdził prawidłowość odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2001 r., uwzględniając dodatkowo decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2012 r. nr [...], znak: [...] (uchylającą w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] marca 2012 r., nr [...], znak: [...] i stwierdzającą, że decyzja Starosty [...] z [...] kwietnia 2001 r. została wydana z naruszeniem prawa, jednakże odmawiającą jej uchylenia ze względu na upływ 5 lat od dnia jej doręczenia) oraz uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, zgodnie z którą "stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.".
Z ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że kwestia wzruszenia decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2001 r. została zamknięta. Rozstrzygnięcia wydane w stosunku do tej decyzji w nadzwyczajnych trybach wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności są ostateczne i prawomocne.
W omówionym powyżej stanie sprawy żaden z wątków obszernej skargi nie mógł podważyć oceny, że zaskarżone postanowienie odpowiada przepisom prawa. Organ zobligowany był do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy żądanie dotyczy sprawy, co do której rozstrzygnięcia już zapadło.
Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325 t.j. z 28 listopada 2019r.). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.