Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 617/16

Uzasadnienie

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, po rozpatrzeniu odwołania S R od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...], umarzającej wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2009 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę farmy wiatrowej [...] składającej się z 16 elektrowni wiatrowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr:

1. - [...] obręb [...]
2. - [...] obręb [...] zmienionej następnie decyzją z [...] sierpnia 2011 r. znak [...] zatwierdzającą projekt zamienny zagospodarowania na działkach nr:
3. - [...]obręb [...],
4. - [...] obręb [...],
5. - [...] obręb [...]

Organ II instancji wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji, że w dniu [...] listopada 2015 r. Wojewoda [...] odmówił wszczęcia na wniosek S R, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2009 r., Nr [...], zatwierdzającej ww. projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę farmy wiatrowej [...] składającej się z 16 elektrowni wiatrowych wraz niezbędną Infrastrukturą techniczną na ww. działkach, zmienionej decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. [...]. Od decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...], odwołał się do GINB S R. GINB, po przeprowadzeniu długiego wywodu prawnego odnośnie podstaw i zakresu prowadzenia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego, a także charakteru postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie przymiotu strony, jak również tego, komu przymiot taki przysługuje i na czym polega ustalenie obszaru oddziaływanie inwestycji, zawierającego przywołanie poglądów judykatury i doktryny, wyjaśnił co następuje.

Z analizy zatwierdzonego projektu budowlanego (Projekt Budowlany - Tom: 1A "Opis Techniczny Planu Zagospodarowania" - str. 9 i 10) wynika, że przedmiotowa inwestycja obejmuje swym zakresem zespół 16 elektrowni wiatrowych o mocy 2, 5 MW i łącznej mocy 40, 0 MW oraz infrastrukturę energetyczną i drogową na terenie działek nr ewid. [...] obręb ewidencyjny [...] oraz na działkach nr ewid. [...] obręb ewidencyjny [...], gmina [...].

Analiza akt sprawy wskazuje, że S R nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2009 r., Nr [...], zaś wywodzi swój interes prawny z tytułu przysługującego mu prawa własności działek nr ewid. [...] położonych w miejscowości [...], gmina [...], prawa współwłasności działek nr ewid. [...] położonych miejscowości [...], gmina [...] oraz prawa współwłasności działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...], co potwierdzają księgi wieczyste Nr [...], Nr [...], Nr [...] i Nr [...].

Z projektu zagospodarowania terenu (Projekt Budowlany - Tom: 1A) wynika, że najbliżej zlokalizowanymi - w stosunku do nieruchomości skarżącego - są turbiny wiatrowe oznaczone na projekcie zagospodarowania terenu literą "EW19" (Arkusz 14/16) i "EW18" (Arkusz 15/16). Z powyższej dokumentacji technicznej wynika, ż turbina wiatrowa "EW19" zaprojektowana na działce nr ewid. [...] jest oddalona o ok. 150 m od granicy z najbliższą działką wnioskodawcy (tj. działką nr ewid. [...]) natomiast turbina wiatrowa "EW18" zaprojektowana na działce nr ewid. [...] jest oddalona o ponad 50 m od granicy z najbliższą działką wnioskodawcy (tj. działki nr ewid. [...]). Obszar, na którym znajdują się działki o nr ewid. [...], objęty jest aktualnie postanowieniami uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2008 r., Nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennej gminy [...] dla lokalizacji elektrowni wiatrowych w obrębach [...],[...],[...],[...] i oznaczony jest symbolem R (teren upraw rolnych). § 6 ust. 3 wyżej wskazanej uchwały stanowi, że na terenie oznaczonym symbolem R obowiązuje zakaz zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi, w tym zagrodowej związanej z produkcją rolną.

Wobec powyższego, w ocenie GINB, stwierdzić należało, że sporne przedsięwzięcie nie powoduje prawnych ograniczeń w możliwości zagospodarowania działek nr ewid. [...], gdyż powyższe nieruchomości, w świetle przywołanego zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w ogóle nie mogą być zabudowane, niezależnie, od tego czy sporna inwestycja zostanie zrealizowana czy też nie. Innymi słowy sporne przedsięwzięcie nie ogranicza możliwości zagospodarowania ww. działek.

Ponadto, działki nr ewid. [...] położone w miejscowości [...], należące do skarżącego, nie są objęte zakresem obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z akt sprawy wynika, że turbina wiatrowa "EW19" zaprojektowana na działce nr ewid. [...] jest oddalona ponad 1 km od granicy z działką nr ewid. [...] i ponad 1, 5 km od granicy z działką nr ewid. [...], natomiast turbina wiatrowa "EW18" zaprojektowana na działce nr ewid. [...] jest oddalona ponad 1 km od granicy z działką nr ewid. [...] i ponad 1, 5 km od granicy z działką nr ewid. [...].

Mając na uwadze powyższe usytuowanie przedsięwzięcia względem działek o nr ewid. [...], organ uznał, że nawet w przypadku uznania ww. nieruchomości za działki budowlane "nie byłyby one ograniczone przez sporne przedsięwzięcie w możliwości ich zagospodarowania".

W ocenie GINB, obszar oddziaływania projektowanej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego; w żadnym wypadku nie obejmowałby w takiej sytuacji swym zakresem działek o nr ewid. [...]. Położenie działek względem nieruchomości inwestycyjnych wyklucza uznanie, iż sporna inwestycja niosłaby ze sobą jakiekolwiek ograniczenia w możliwości zagospodarowania ww. działek należących do wnioskodawcy, które to ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa.

GINB uznał, że nieruchomości S R nie znajdowały się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym zwłaszcza w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) zaś zarzut zwiększenia hałasu dotyczy interesu faktycznego strony, a nie jej interesu prawnego.

GINB wskazał też, że aktach sprawy znajduje się opracowanie graficzne przedstawiające m.in. zasięg występowania poziomu hałasu dla pracy 19 turbin wiatrowych o wartościach 40 i 45 dB, z którego nie wynika, aby sporne przedsięwzięcie emitowało na działki należące do S R hałas o ponadnormatywnym natężeniu.

Odnosząc się do argumentacji S R z odwołania, GINB wyjaśnił, że sam fakt, iż dane przedsięwzięcie należy do przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko, nie jest wystarczającą podstawą do uznania, iż właścicielowi nieruchomości sąsiedniej przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. Powyższa okoliczność nie powoduje bowiem, sama w sobie, jakichkolwiek ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości. Jednocześnie w decyzji z dnia [...] października 2008 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia Wójt Gminy [...] stwierdził, iż "(...) inwestycja nie wpłynie negatywnie na środowisko oraz zdrowie ludzi jak również na stan siedlisk przyrodniczych".

W obszarze oddziaływania takiego obiektu, jak elektrownia wiatrowa, przepisy odrębne nie przewidują żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu związanych z tym obiektem - w rozumieniu art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego. Nie ma więc żadnych podstaw, aby odmiennie interpretować w drodze wykładni rozszerzającej art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, mówiący kto jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Organ, mając na uwadze powyższe, stwierdził, że S R może bez przeszkód zagospodarować należące doń nieruchomości, w sposób dopuszczalny dotychczas, zaś projektowana inwestycja nie ogranicza go w tym w najmniejszym stopniu. Bez wpływu na przymiot strony i S R pozostaje również argumentacja skarżącego: "Ponadto, występuje (...) efekt zacienienia może również obniżać plony. Ponieważ zwierzęta negatywnie reagują na infradźwięki, następuje ograniczenie możliwości wykorzystania działek na pastwiska. Spadnie cena gruntu, co wpłynie na ograniczoną możliwość zbycia". Powyższe może jedynie stanowić o interesie faktycznym, a nie prawnym.

Natomiast zarzuty skarżącego w zakresie występowania "negatywnego oddziaływania na zdrowie i życie ludzkie"; "promieniowania elektromagnetycznego", czy też skumulowania oddziaływania wszystkich "elektrowni/turbin wiatrowych" mają charakter ogólnikowy i gołosłowny (nie są poparte żadnymi dowodami). Z uwagi na powyższe, brak jest możliwości odniesienia się do nich w sposób szczegółowy.

Jak stwierdził GINB, sam wnioskodawca również nie wykazał swego interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji organu stopnia podstawowego, tj. nie wykazał, jaki z dotychczas dopuszczalnych sposobów zagospodarowania należących doń nieruchomości, będzie niedopuszczalny - w świetle przepisów prawa - wskutek zrealizowania spornego przedsięwzięcia. Jak natomiast wskazuje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, to na podmiocie żądającym wszczęci postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno-prawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (wyrok NSA z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1572/09).

Stosownie do art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W rozpatrywanej zaś sprawie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2009 r., Nr [...], zmienionej decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], zostało wszczęte i prowadzone na wniosek S R, który - jak wykazano wyżej - nie posiada przymiotu strony. Powyższe ustalenia zobowiązywały organ I instancji, w ocenie GINB, do umorzenia postępowania zainicjowanego wnioskiem podmiotu nieuprawnionego, z uwagi na brak podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Stąd też należało utrzymać w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r.

Organ, odnosząc się do zarzutu z odwołania dotyczącego naruszenia art. 10 k.p.a., przez ograniczenie stronie możliwości czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a także ograniczenie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, wyjaśnił, że stosownie do art. 73 § 1 k.p.a., strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, niezależnie od czynności podejmowanych przez organ administracji publicznej, na każdym etapie postępowania. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że strona stawiająca zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. winna wykazać, iż uchybienie to uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych oraz że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym przez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia wskazanej wyżej normy prawa.

Wskazane przesłanki nie zostały wykazane w sprawie. Jakkolwiek bowiem - z uwagi na zmianę adresu do doręczeń pełnomocnika S R, r. pr. A K nie została zawiadomiona o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie, to jednak skutecznie złożyła odwołanie od ww. decyzji organu wojewódzkiego wypowiadając się jednocześnie co do zebranego materiału dowodowego. Tym samym zarzuty skarżącego dotyczące powyższej kwestii nie zasługują na uwzględnienie.

Strona ma obowiązek zawiadomić organ (administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu. W razie zaniedbania tego obowiązku - doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny.

Pismem z dnia [...] lutego 2016 r. pełnomocnik skarżącego wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję GINB z dnia [...] stycznia 2016 r., utrzymującą w mocy decyzje Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] i przekazanie sprawy organom do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia merytorycznie zarzutów zgłoszonych przez stronę, o zasądzenie kosztów. Zaskarżonej decyzji pełnomocnik skarżącego zarzuciła:

1. 1. błędne ustalenie w ślad ustaleniami Wojewody stanu faktycznego polegających na przyjęciu, że:
2. a. nieruchomości będące własnością S R tj. działki nr [...] nie znajdują się w strefie oddziaływania projektowanej inwestycji, pomimo iż rozstrzygając powyższą kwestię organ powinien brać pod uwagę zgodnie z definicją art. 3 pkt. 20 ustawy Prawo budowlane, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, którymi to przepisami w niniejszym przypadku są miedzy innymi przepisy z zakresu ochrony środowiska, a w związku z faktem, iż przy wydawaniu decyzji środowiskowej S R był stroną postępowania, jako właściciel nieruchomości znajdujących się w strefie oddziaływania;
3. b. elektrownia wiatrowa EW19 oddalona od działki nr [...] o ok. 150m i elektrownia wiatrowa EW 18 oddalona od działki nr [...] o ok. 50 m, nie mają wpływu na zagospodarowanie działek skarżącego, gdyż nieruchomości [...] nie mogą być zabudowane, a więc zdaniem organu realizacja inwestycji nie ma wpływu na ograniczenie możliwości zagospodarowania nieruchomości skarżącego, skoro nieruchomości oznaczone, są w miejscowym płatnie zagospodarowania symbolem R - co zdaniem Wojewody oznacza, że nie jest możliwa zabudowa w/w działek;
4. c. nieruchomości będące własnością S R o nr ew. [...] objęte są aktualnie postanowieniami uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] i oznaczone są symbolem R - teren upraw rolnych na którym obowiązuje zakaz zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi w tym zabudowy zagrodowej związanej w produkcją rolną, podczas gdy uchwała na którą powołuje się GINB została wyrokiem WSA w Szczecinie w sprawie II SA/Sz 354/11 (podtrzymanym wyrokiem NSA z dnia 4 kwietnia 2012 r., II OSK 232/12) uznana za nieważną;
5. d. skarżący nie wykazał istnienia interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji organu stopnia podstawowego, tj. nie wykazał jaki z dotychczas dopuszczalnych sposobów zagospodarowania należących doń nieruchomości będzie niemożliwy wskutek zrealizowania spornego przedsięwzięcia, podczas gdy skarżący wskazywał wielokrotnie i podkreślał, iż zrealizowanie inwestycji uniemożliwi mu zabudowę siedliskową należących doń nieruchomości, a wbrew twierdzeniom organów istotny jest nie tylko dotychczasowy sposób użytkowania nieruchomości, ale także przyszły sposób użytkowania nieruchomości;
6. 2. naruszenie przepisów, tj.

1. 1. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt. 20 prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż skarżący S R nie jest stroną postępowania w związku z przyjęciem, iż nieruchomości będące jego własnością pozostają poza obszarem oddziaływania projektowanej inwestycji której dotyczy pozwolenie na budowę;
2. 2. art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego w niniejszej sprawie i przyjęcie za Wojewodą, że nieruchomości skarżącego nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, powielając w całości wcześniejsze stanowisko wyrażone w postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...], zwłaszcza że organ sprawę prowadził w związku z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 14 maja 2015 r. (sygn. akt VII SA/WA 2138/14) przekazującym organowi pierwszej instancji sprawę do ponownego rozpoznania;
3. 3. art. 80 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego w sposób dowolny i wybiórczy bez wszechstronnego rozpatrzenia wszystkich materiałów znajdujących się w aktach sprawy - w całości powielając - przepisując słowo w słowo - wcześniejsze stanowisko wyrażone w postanowieniu o odmowie wszczęcia, co oprócz naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów było sprzeczne z naczelną zasadą postępowania dotyczącą jego prowadzenia w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej;
4. 4. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż działanie Wojewody w żaden sposób nie ograniczyło stronie możliwości czynnego udziału w każdym stadium postępowania, pomimo iż ograniczono stronie możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w toku prowadzonego postępowania pomimo, iż pierwszym pismem jakie otrzymał skarżący była przedmiotowa decyzja z dnia [...] listopada 2015 r. (doręczona w dniu [...] grudnia 2015 r.), zaś postanowienie o wszczęciu postępowania i zawiadomienia o zebranym materiale dowodowym zostały wysłane na "stary adres pełnomocnika", mimo sprostania obowiązkowi wynikającemu z art. 41 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Wojewoda [...], postanowieniem z 2014 r., odmówił skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] na podstawie art. 61a k.p.a. S R zaskarżył powyższe postanowienie, ale postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. zostało ono utrzymane przez GINB. Powyższe postanowienie GINB zostało przez stronę zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z dnia 14 maja 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił oba rozstrzygnięcia przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia w zakresie rozważenia statusu strony wnioskodawcy. W związku z uprawomocnieniem się wyroku, S R pod koniec września 2015 r. kontaktował się z GINB, gdzie uzyskał informację o przekazaniu akt sprawy do Wojewody. W związku z brakiem jakiejkolwiek informacji o wszczęciu postępowania, pełnomocnik w dniu [...] grudnia 2015 r. skontaktował się telefonicznie z urzędnikiem prowadzącym postępowanie i uzyskał informację o wydaniu decyzji, która została wysłana na nieaktualny adres pełnomocnika, pod którym nie miał on możliwości odbioru. W związku z powyższym wydana decyzja niezwłocznie została wysłana na właściwy adres pełnomocnika i w dniu [...] grudnia 2015r. została odebrana.

Jak ocenił skarżący, decyzja jest w całości powieleniem uzasadnienia wcześniejszego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Organ nie dokonał nawet analizy znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, w całości przepisując wcześniejsze uzasadnienie. Stanowisko GINB sprowadza się do powielenia w całości stanowiska organu I instancji, uznając te ustalenia za własne.

W ocenie pełnomocnik skarżącego, organy dokonały błędnego ustalenia stanu faktycznego w niniejszej sprawie, sprowadzającego się w konsekwencji do błędnego ustalenie, iż S R nie jest stroną postępowania, co spowodowało umorzenie postępowania bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia i rozpoznania zgłaszanych zarzutów dotyczących nieprawidłowości w wydanym pozwoleniu na budowę.

Błędne ustalenie stanu faktycznego przez oba organy polegało na przyjęciu, iż nieruchomości będące własnością S R nie znajdują się w strefie oddziaływania projektowanej inwestycji, pomimo iż rozstrzygając powyższą kwestię organ powinien brać pod uwagę zgodnie z definicją art. 3 pkt. 20 ustawy Prawo budowlane, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, którymi to przepisami w niniejszym przypadku są miedzy innymi przepisy z zakresu ochrony środowiska, a w związku z faktem, iż przy wydawaniu decyzji środowiskowej S R był stroną postępowania, jako właściciel nieruchomości znajdujących się w strefie oddziaływania.

Elektrownia wiatrowa EW19 oddalona od działki nr [...] o ok. 150m i elektrownia wiatrowa EW 18 oddalona od działki nr [...] o ok. 50 m, nie mają wpływu na zagospodarowanie działek skarżącego, gdyż nieruchomości [...] nie mogą być zabudowane, a więc zdaniem organów realizacja inwestycji nie ma wpływu na ograniczenie możliwości zagospodarowania nieruchomości skarżącego, skoro nieruchomości oznaczone są w miejscowym planie zagospodarowania symbolem R - co zdaniem Wojewody oznacza, że nie jest możliwa żadna zabudowa w/w działek. GINB uznając powyższe ustalenia organu pierwszej instancji, wskazał, że nieruchomości S R objęte są aktualnie postanowieniami uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2008r. Nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla lokalizacji elektrowni wiatrowych w obrębach [...], [...],[...],[...] i oznaczone są symbolem R - teren upraw rolnych na którym obowiązuje zakaz zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi w tym zabudowy zagrodowej związanej w produkcją rolną.

Tymczasem "ważność uchwały na którą powołuje się Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nr [...], została zakwestionowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie", który wyrokiem z dnia 2 listopada 2011 r. w sprawie II SA/Sz 354/11 stwierdził nieważność powyższej uchwały. Wyrok powyższy został utrzymany przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2012 r., IIOSK 232/12.

W ocenie skarżącego, jest to kolejny argument przemawiającym za niezapoznaniem się przez organ z aktami sprawy i brakiem rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Jak wskazał skarżący, wbrew stanowisku obu organów i chociaż akty prawne nie zawierają legalnej definicji zabudowy siedliskowej, to pomocne są orzeczenia sądów. Zgodnie z poglądem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 24 stycznia 2013 roku "Nie można przyjąć generalnie, że "siedlisko" odpowiada pojęciu "gospodarstwa rolnego". Gospodarstwo rolne stanowią bowiem określone jego części składowe, w tym przede wszystkim grunty rolne jeżeli wraz z pozostałymi składnikami stanowią zorganizowaną całość gospodarczą". Działka siedliskowa może być zatem jego elementem składowym.

Ponadto WSA w Opolu powołał się w treści uzasadnienia wyroku na pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (wyrok z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt. II SA/WR 215/09), iż "siedlisko to teren o charakterze kameralnym (prywatnym), na którym posadowiony jest dom mieszkalny, gdzie koncentrują się czynności życiowe rolnika i jego rodziny i zaspokajane są elementarne potrzeby życiowe, a zabudowa zagrodowa to siedlisko wraz z zabudowaniami gospodarczymi." Powyższa definicja, z uwagi na realizację podstawowej funkcji działki siedliskowej jaką jest zamieszkanie na niej rolnika wraz z rodziną, w pełni zasługuje na akceptację. Przytoczona definicja zyskała również uznanie Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 10 marca 2011 roku, wydanego w sprawie o sygn. akt II OSK 462/10.."

Błędnie także – w ocenie skarżącego - organy ustaliły, iż skarżący nie wykazał istnienia interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji organu stopnia podstawowego, tj. nie wykazał jaki z dotychczas dopuszczalnych sposobów zagospodarowania należących doń nieruchomości będzie niemożliwy wskutek zrealizowania spornego przedsięwzięcia, podczas gdy skarżący wskazywał wielokrotnie i podkreślał, iż zrealizowanie inwestycji uniemożliwi mu zabudowę siedliskową należących doń nieruchomości, a wbrew twierdzeniom organów istotny jest nie tylko dotychczasowy sposób użytkowania nieruchomości, ale także przyszły sposób użytkowania nieruchomości.

Nie budziło wątpliwości skarżącego stanowisko, że wnioskodawca, chcąc uzyskać status strony w postępowaniu administracyjnym, musi wykazać się interesem prawnym, który musi być rzeczywiście istniejący i konkretny. Źródłem interesu, na który powołał się skarżący jest niewątpliwie prawo własności i prawne stosunki sąsiedztwa w relacji do dyspozycji art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Z uwagi bowiem na fakt, że przedmiotowe postępowanie dotyczy wydania pozwolenia na budowę, szczególnie istotnego znaczenia nabiera regulacja art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którą stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Jednocześnie, pełnomocnik skarżącego, radca prawny A K, odesłała tut. Sąd "w zakresie ustalenia przymiotu przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę" do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 1053/09.

Powyższe błędne ustalenia w zakresie stanu faktycznego doprowadziły, zdaniem skarżącego, do bezpodstawnego stwierdzenia, iż S R nie jest stroną niniejszego postępowania co doprowadziło do umorzenia sprawy bez jej merytorycznego rozstrzygnięcia.

Pełnomocnik skarżącego wskazała na to, że pojęcie strony postępowania administracyjnego zawarte w art. 28 k.p.a., zgodnie z którym jest nią każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę zostało zawężone przez art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku.

W ocenie pełnomocnik skarżącego, rozstrzygnięcie sprawy sprowadzało się do ustalenia czy nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu w myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego oraz ustaleniu w oparciu o jakie przepisy odrębne został wyznaczony ów obszar oddziaływania obiektu. Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu, użyte w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zostało zdefiniowane w art. 3 pkt. 20 tej ustawy, zgodnie z którym przez "obszar oddziaływania obiektu" należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Przepisy odrębne, o których mowa w cytowanym powyżej przepisie, są to przepisy, których zastosowanie powoduje jakiekolwiek ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego. Są to zatem m.in. przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale także np. przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 roku, nr 151, poz. 1220 ze zm.), ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 roku, nr 19, poz. 115 ze zm.), czy też rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony; przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 20jl0 r., nr 109, poz. 719), ale też przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. nr 120, poz. 826).

W sytuacji, gdy wynikają z owych przepisów ograniczenia w zagospodarowaniu (w zabudowie) sąsiednich nieruchomości, należy przyjąć, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu budowlanego. Obszar ten nie musi obejmować jedynie działek bezpośrednio graniczących z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja, tak więc obszarem oddziaływania będzie teren, w którym da się odczuć skutki, uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu.

W niniejszym przypadku, w zakresie ustalania "obszaru oddziaływania obiektu", wpływ ma także fakt, że dane przedsięwzięcie jest kwalifikowane jako znacząco oddziaływające na środowisko, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Kwestia ta odgrywa niebagatelne znaczenie w przypadku dużych przedsięwzięć, których oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie jest nieporównywalne w stosunku do oddziaływania standardowego obiektu budowlanego. Budowa zespołu elektrowni wiatrowych (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie) niewątpliwie do takich przedsięwzięć należy, jednakże z powodu braku stosownych uregulowań prawnych w zakresie oddziaływania na środowisko elektrowni wiatrowych oraz braku prowadzonych w tym kierunku, badań, organy administracji publicznej stosujące - przy orzekaniu - obowiązujące obecnie prawo (niedostosowane niestety do rodzaju i specyfiki przedsięwzięcia), powinny tym bardziej ze szczególną wnikliwością prowadzić postępowanie administracyjne, umożliwiające osobom, których interes prawny może zostać naruszony wydaną decyzją, do zapewnienia uczestniczenia w takim postępowaniu, albowiem skutki oddziaływania elektrowni wiatrowych nie zostały jeszcze kompleksowo zbadane.

Samo posadowienie konstrukcji wiatraka na konkretnej powierzchni nie jest tożsame z jego zakresem oddziaływania. Uwzględnić też należy skumulowane oddziaływanie wszystkich elektrowni/turbin wiatrowych. Okoliczność, że nieruchomości maja charakter rolniczy nie wyklucza występowania negatywnego oddziaływania na zdrowie i życie ludzkie. Ponadto, jak wskazywano już w odwołaniu występuje promieniowanie elektromagnetyczne oraz efekt zacienienia może również obniżać plony.

Aby właściwie ocenić, czy skarżącemu przysługiwał przymiot strony organ powinien nie tylko ustalić usytuowanie należących do skarżącego nieruchomości względem projektowanej elektrowni wiatrowej, ale także poczynić szczegółowe ustalenia czy planowana inwestycja wpłynie na zgodny z przepisami sposób zagospodarowania działek skarżącego, biorąc pod uwagę nie tylko obecnie ustalone zagospodarowanie działek, lecz również dopuszczalną w świetle przepisów zmianę tego zagospodarowania. Powinien zbadać, w jaki sposób sporna inwestycja będzie wpływała w przyszłości na zagospodarowanie działek skarżącego. Nie czyniąc w tym zakresie wnikliwych ustaleń organ nie mógł na tym etapie postępowania jednoznacznie ustalić czy należące do skarżącego działki, znajdują się, czy też nie, w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, w tym również odnieść się prawidłowo do twierdzeń skarżącego.

W ocenie pełnomocnik skarżącego, nieruchomości należące do S R pomimo, że są zakwalifikowane jako grunty rolne, mogą być zabudowane gdyż w niniejszym przypadku możliwa jest zabudowa siedliskowa, o czym organ zapomniał i nie wziął powyższego pod uwagę. Organ miał więc obowiązek wziąć pod uwagę nie tylko obecnie ustalone zagospodarowanie działek, lecz również dopuszczalną w świetle przepisów zmianę tego zagospodarowania i wpływ inwestycji na przyszłe zagospodarowanie działek.

Skarżący wyjaśnił, że odległość 50 m EW 18 od granicy z działką [...], wskazana przez organ, pomija kwestię odległości fundamentu wiatraka, który położony będzie w bliższej odległościom działki skarżącego niż 50 m. Ewentualny więc upadek wiatraka będzie stanowił poważne zagrożenie dla skarżącego.

W związku z powyższym, pomimo zaleceń i wskazówek Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, ponowne rozpoznanie sprawy ograniczyło się tylko do wszczęcia postępowania i wydania decyzji powielającej w całości argumenty znajdujących się we wcześniejszym postanowieniu. Organ drugiej instancji powielił wszystkie błędne ustalenia i twierdzenia organu I instancji, uznając je za własne, co tym samym doprowadziło do tego, że "także owa decyzja jest wadliwa i powinna zostać uchylona".

Sposób prowadzenia postępowania oraz ustalania obszaru oddziaływania doprowadził do naruszenia podstawowych zasad prowadzenia postępowania wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego - art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia wystarczających wyjaśnień zmierzających do ustalenia interesu prawnego oraz brak rzetelnego uzasadnienia na jakiej podstawie przyjęto, że ¡nieruchomości skarżącego nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu.

Art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, iż to organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z treści przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika zatem, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i w tym celu dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Strona jest uprawniona, a nie zobowiązana do przedstawienia dodatkowych dowodów.

Mając na uwadze ww. przepisy organ rozpatrujący niniejszą sprawę powinien był w ocenie skarżącego, podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a w szczególności ustalić w sposób nie budzący wątpliwości nie tylko jakie działki należą do skarżącego, gdzie i w jakiej odległości od działki objętej inwestycją są położone, ale także jak mogą być zagospodarowane (zabudowane).

Zdaniem strony skarżącej można dojść do wniosku, że w aktach postępowania administracyjnego nie było właściwie żadnych dokumentów - co jest oczywiście sprzeczne ze stanem faktycznym. Powyższe skłania do wniosku, że w niniejszej sprawie nastąpiło naruszenie art. 80 w zw. z art. 8 k.p.a. Organy nie dość, że zignorowały przepis art. 107 § 3 k.p.a., to brak i ocena materiału dowodowego w niniejszym postępowaniu skłania do stwierdzenia, że w zasadzie niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonej decyzji.

Poza powyższymi naruszeniami oprócz powyższych naruszeń doszło w ocenie skarżącego także do naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż skarżący miał czynny udział w każdym stadium postępowania, a także, że skarżący miał możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w toku postępowania. Pierwszym bowiem pismem, jakie otrzymał skarżący była zaskarżona decyzja, doręczona w dniu [...] grudnia 2015 r., natomiast postanowienie o wszczęciu postępowania i zawiadomienia o zebranym materiale dowodowym zostały wysłane na "stary adres pełnomocnika", pomimo że w związku ze zmianą adresu pełnomocnik informował [...] sierpnia 2014 r. GINB o zmianie adresu właściwego dla doręczeń, czym zadośćuczynił obowiązkowi wynikającemu z art. 41 k.p.a. Brak możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego stanowi w ocenie pełnomocnika skarżącego naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w każdym stadium po-stępowania.

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja organu I i II instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego i procesowego w sposób uzasadniający uchylenie obu decyzji. Jednocześnie, co znajdzie rozwinięcie w dalszej części uzasadnienia, Sąd nie podzielił większości z zarzutów, podniesionych w skardze.

Na wstępie wyjaśnić należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia organu administracji publicznej, które zakończyło się kontrolowanymi w niniejszym postępowaniu decyzjami organów obu instancji, jest postępowaniem szczególnego rodzaju. Jego przedmiotem, a zarazem wyznacznikiem granic dopuszczalności badania, jest ustalenie, czy decyzja administracyjna jest obarczona którąkolwiek z wad, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a więc, czy dana decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Należy, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podkreślić, że Sąd – nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) – kontroluje w niniejszej sprawie nie tylko decyzję organu II, ale również i I instancji, gdyż tylko w ten sposób może prawidłowo ocenić prawidłowość orzekania organów. Dokonując tej kontroli, Sąd bada, czy organa obu instancji prawidłowo załatwiły sprawę, rozstrzygając co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończąc sprawę w danej instancji - w rozumieniu art. 104 § 1 i § 2 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że wobec charakteru nadzwyczajnego postępowania, wszczętego w celu wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej obowiązkiem organu jest przeprowadzenie z najwyższą starannością postępowania wyjaśniającego kwestie podmiotowe. Dopiero po wszczęciu w trybie art. 61 § 1 k.p.a. postępowania administracyjnego, wywołanego wnioskiem, organ administracji publicznej - w wypadku wątpliwości co do przysługującego wnioskodawcy przymiotu strony – przeprowadza badanie w zakresie pozwalającym na ustalenie, czy postępowanie w sprawie jest przedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.

W wyroku z 9 stycznia 2013 r., II GSK 1833/11 (CBOSA) NSA wyraźnie wyjaśnił, że: "(...) bezprzedmiotowość postępowania występuje m.in. wówczas, gdy podmiot nieuprawniony do domagania się wszczęcia postępowania zgłosił inicjatywę w tym względzie. Wszczęcie postępowania administracyjnego, w sytuacji, gdy zgodnie z przepisami prawa administracja publiczna może kształtować stosunki prawne wyłącznie na wniosek jednostki, oparte jest na zasadzie skargowości. Wymaga to wniosku strony – osoby mającej legitymację procesową w rozumieniu art. 28 KPA".

Wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanego podmiotu, co organ ustala w trakcie ww. postępowania wyjaśniającego, ale po wszczęciu postępowania, jest bowiem podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania w trybie wyżej przywołanego art. 105 § 1 k.p.a. (por. w tym zakresie uchwałę siedmiu sędziów NSA z 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, ONSA 1999, Nr 4, poz. 119; także wyrok NSA z 24 maja 2001 r., IV SA 599/99 ONSA).

Jak wskazuje analiza uzasadnienia decyzji organów obu instancji, przeprowadziły one postępowanie wyjaśniające w sprawie. Postępowanie to było jednakże obarczone istotną wadą, która mogła mieć wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie, to znaczy decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2009 r., zmienionej decyzją tegoż organu w dniu [...] sierpnia 2011 r. z przyczyn podmiotowych,

Organ I instancji, a za nim GINB kontrolujący decyzję Wojewody [...], wywiedli wniosek o bezprzedmiotowości postępowania między innymi z tego, że charakter nieruchomości skarżącego, ustalony postanowieniami uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2008 r. Nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennej gminy [...] dla lokalizacji elektrowni wiatrowych w obrębach [...],[...],[...],[...] (uprawy rolne, symbol R) powoduje, że nieruchomości skarżącego w ogóle nie mogą być zabudowane, niezależnie, od tego czy sporna inwestycja zostanie zrealizowana czy też nie.

Tym samym, w ocenie organów obu instancji, przedsięwzięcie nie ogranicza możliwości zagospodarowania działek skarżącego o nr ewid. [...] § 6 ust. 3 wyżej wskazanej uchwały stanowi bowiem, że terenie oznaczonym symbolem R obowiązuje zakaz zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi w tym zagrodowej związanej z produkcją rolną. Jak ponadto ustaliły organa, działki skarżącego o nr ewid. [...] położone w miejscowości [...] nie są objęte zakresem obowiązywania ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Sądu, powyższe błędne ustalenie miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia organów obu instancji w zakresie uznania postępowania nieważnościowego za bezprzedmiotowe z uwagi na brak przymiotu strony skarżącego. Jak bowiem wynika z treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 2 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 354/11 w sprawie ze skargi na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla lokalizacji elektrowni wiatrowych w obrębach [...],[...],[...],[...] Sąd ten stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, a ponadto stwierdził, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Wyrok WSA w Szczecinie został utrzymany w mocy wyrokiem NSA z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 232/12.

Organ I instancji, orzekając w listopadzie 2015 roku, a więc ponad trzy lata po stwierdzeniu nieważności uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, oparł swe ustalenia na nieistniejącym prawie miejscowym. Stanowiło to ewidentne naruszenie przez organ I i II instancji art. 6 i 7 k.p.a., a także art. 8 k.p.a., natomiast GINB utrzymując w mocy wadliwą decyzję organu I instancji naruszył tym samym art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, biorąc powyższe pod rozwagę dokonał więc analizy obu decyzji w aspekcie dyspozycji art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a., uznając jednakże, że dokonane naruszenie prawa przez oba organa nie miało rażącego charakteru. Sąd wziął pod uwagę stanowisko, zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 września 1984 r. II SA 737/84 (GAP 1988, Nr 18, s. 45), zgodnie z którym o tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem "rażącym" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie ono za sobą pociąga. "Za "rażące" uznać należy mianowicie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Nie ma tu natomiast rozstrzygającego znaczenia ani oczywistość naruszenia określonego przepisu prawnego, ani nawet charakter przepisu, który został naruszony".

Ponadto, NSA w wyroku z dnia 21 października 1992 r. V SA 86/92 (ONSA 1993, Nr 1, poz.

23) wyjaśnił w sposób niebudzący wątpliwości, że "Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 KPA zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (...)".

Zgodnie z - w pełni podzielanym przez tut. Sąd - wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2016 r., VII SA/Wa 2822/15, "dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie jaki konkretny przepis został naruszony i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Nawet ustalenie faktu oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o uznaniu kwalifikowanego naruszenia prawa w sprawie, tj. takiego, które uzasadnia zastosowanie art. 156 § 1 pkt. 2 KPA.

Nadto, o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej". Ten sam Sąd, w wyroku z dnia 6 lipca 2016 r., VII SA/Wa 2467/15, stwierdził także, że "nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Nawet ustalenie faktu oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o uznaniu kwalifikowanego naruszenia prawa w sprawie, tj. takiego, które uzasadnia zastosowanie art. 156 § 1 pkt. 2 KPA (...)".

Dokonując więc oceny, że organa obu instancji naruszyły prawo poprzez wysnucie wniosków istotnych dla treści rozstrzygnięcia z nieistniejącego planu zagospodarowania przestrzennego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że taka wada jest podstawą do uchylenia obu decyzji, a nie stwierdzenia ich nieważności. Sąd brał pod uwagę, że charakter naruszenia jest oczywisty, ale treść decyzji nie pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią konkretnego przepisu prawa, zaś podstawą orzeczenia nie był żaden przepis prawa miejscowego (miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy), którego nieważność stwierdził WSA w Szczecinie 2 listopada 2011 r..

Należało ponadto wziąć pod uwagę, że w dacie orzekania przez oba organa obowiązywał już inny miejscowy plan zagospodarowania, uchwalony [...] listopada 2013 r. uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...], obejmujący przedmiotowe nieruchomości. Zgodnie z tym planem, nieruchomości skarżącego o nr ewid. [...] znalazły się w strefie ochronnej przed hałasem powyżej 45 dB i oznaczone zostały symbolem R-1, natomiast działki nr ewid. [...] oznaczone zostały symbolem RM. Oznacza to, że na nieruchomościach posiadających symbol R-1 zlokalizowane zostały tereny rolnicze, na których dopuszczalna była budowa budowli i budynków do produkcji rolniczej, ale bez pomieszczeń na pobyt stały ludzi, zabudowa zagrodowa dla działalności nierolniczej, ale na gruntach klasy III i niższej, zaś na gruntach posiadających symbol RM dozwolono zabudowę zagrodową z budowlami i budynkami gospodarczymi z jednoczesnym zakazem budowy wyłącznie budynków mieszkalnych.

Organ I instancji, ale także i GINB, powinien był wziąć pod rozwagę powyższe ustalenia obowiązującego planu zagospodarowania i w oparciu o nie dokonać analizy, czy przedmiotowa inwestycja oddziałuje negatywnie na nieruchomości skarżącego w zakresie możliwości ich zagospodarowania. Takie bowiem ustalenie pozwoliłoby na poprawne stwierdzenie, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym, wszczętym na jego wniosek, czy też nie i dlatego zachodzą przesłanki z art. 105 § 1 k.p.a. do umorzenia postępowania, jako bezprzedmiotowego.

Odnosząc się do zarzutu 1. a skargi, sprowadzającego się do tego, że organa nie wzięły pod uwagę, że (zgodnie z art. 3 pkt. 20 ustawy Prawo budowlane) teren w otoczeniu obiektu budowlanego wyznacza się także na podstawie przepisów odrębnych, m.in. z zakresu ochrony środowiska, a przy wydawaniu decyzji środowiskowej S R był stroną postępowania, jako właściciel nieruchomości znajdujących się w strefie oddziaływania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że tak Wojewoda [...] w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 205 r., jak i GINB w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. powołali się na ustalenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] października 2008 r., z których wynika, że planowana inwestycja nie wpłynie negatywnie na środowisko oraz zdrowie ludzi i stan siedlisk przyrodniczych. Skoro więc we właściwym postępowaniu organ administracji stwierdza taki fakt, a decyzja jest ostateczna, to inne organa są związane ustaleniem, zawartym w decyzji środowiskowej. Dlatego też zarzut skarżącego nie jest uzasadniony.

W zakresie zarzutu ad.

1. b oraz c skarżącego, odnośnie ustalenia organu, że realizacja inwestycji nie ma wpływu na ograniczenie możliwości zagospodarowania nieruchomości skarżącego, skoro nieruchomości oznaczone są w miejscowym płatnie zagospodarowania symbolem R, oraz że nieruchomości będące własnością S R objęte są aktualnie postanowienia uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. w sprawie miejscowego planu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał – jak powyżej – zasadność twierdzeń skarżącego.

Nawiązując do kolejnego zarzutu skargi, że organa błędnie ustaliły stan faktyczny, przyjmując, iż skarżący nie wykazał, jaki z dotychczas dopuszczalnych sposobów zagospodarowania należących doń nieruchomości będzie niemożliwy wskutek zrealizowania spornego przedsięwzięcia oraz stwierdzenia, że skarżący "wskazywał wielokrotnie i podkreślał, iż zrealizowanie inwestycji uniemożliwi mu zabudowę siedliskową należących doń nieruchomości, a wbrew twierdzeniom organów istotny jest nie tylko dotychczasowy sposób użytkowania nieruchomości, ale także przyszły sposób użytkowania nieruchomości" wyjaśnić należy, co następuje.

Po pierwsze, termin "zabudowa siedliskowa" nie jest terminem prawnym. Nie ma też potrzeby poszukiwania definicji siedliska, gdyż prawo posługuje się innym terminem: "zabudowa zagrodowa". Zgodnie z § 3 pkt. 3 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ministra Infrastruktury w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez zabudowę zagrodową rozumie się w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych i leśnych. Takim też pojęciem posługuje się obecnie obowiązujący na terenie Gminy [...] plan zagospodarowania przestrzennego.

W związku z treścią wyroku w sprawie niniejszej, obowiązkiem organu będzie właśnie ustalenie – w oparciu o prawidłowo określone prawo miejscowe – czy projektowana inwestycja uniemożliwi skarżącemu zagospodarowanie jego nieruchomości w takim zakresie, jaki wynika z klasyfikacji obszaru o symbolu R-1 i RM.

Powyższe uwagi mają również zastosowanie do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt. 20 prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż skarżący S R nie jest stroną postępowania, gdyż jego nieruchomości pozostają poza obszarem oddziaływania projektowanej inwestycji. Zarzut ten, będący faktycznie inaczej sformułowanym zarzutem z pkt.

1. a oraz b skargi, będzie również przedmiotem rozstrzygnięcia organu przy ponownym rozpoznaniu skargi. Ustosunkowanie się do prawidłowości subsumcji hipotezy art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i ustalonego stanu faktycznego wymaga dokonania przez organ ustaleń w świetle obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego gminy.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. "poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego w niniejszej sprawie i przyjęcie za Wojewodą, że nieruchomości skarżącego nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, powielając w całości wcześniejsze stanowisko wyrażone w postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...], zwłaszcza że organ sprawę prowadził w związku z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 14 maja 2015 r. (sygn. akt VII SA/WA 2138/14) przekazującym organowi pierwszej instancji sprawę do ponownego rozpoznania" Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, co następuje. Przywołany wyrok WSA w Warszawie uchylał zaskarżone postanowienia z przyczyn formalnych i brak jest w uzasadnieniu tego wyroku – wbrew twierdzeniom skarżącego – jakichkolwiek wskazań w zakresie jakichkolwiek ustaleń stanu faktycznego, a jedynie w zakresie postępowania wyjaśniającego odnośnie przesłanki podmiotowej wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a. w zw. z art. 61 k.p.a.).

Tym niemniej, w ocenie tut. Sądu, nie można utożsamiać niewyjaśnienia stanu faktycznego z błędnym przyjęciem za podstawę negatywnych dla strony wniosków nieobowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego gminy. Zarzut ten jest w istocie rzeczy stanowiskiem skarżącego odnośnie kwestii podmiotowości w postępowaniu wyjaśniającym, podnoszonym już w innych punktach skargi. Należy wyraźnie wskazać, że organ I i II instancji stan faktyczny - w zakresie pozostającym poza ustaleniami związanymi z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego – ustalił poprawnie i trudno jest taki zarzut skargi uznać za uzasadniony.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 80 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego w sposób dowolny i wybiórczy bez wszechstronnego rozpatrzenia wszystkich materiałów znajdujących się w aktach sprawy stwierdzić, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, należy, że analiza sprawy, znajdujących się w aktach sądowych i organów dokumentów oraz uzasadnień obu decyzji nie potwierdza tego zarzutu. Ocena dowodów dokonana została w sposób swobodny, ale nie dowolny. W szczególności, nie świadczy o dowolności dokonania oceny dowodów subiektywne przekonanie skarżącego, a w uzasadnienia skargi nie można odnaleźć argumentów za takim stwierdzeniem, za wyjątkiem lapidarnego stwierdzenia "powyższe skłania do wniosku, że w niniejszej sprawie nastąpiło naruszenie art. 80 w zw. z art. 8 k.p.a.". Nie wiadomo jednak, do czego owo określenie "powyższe" ma się odnosić, skoro poprzedzające fragmenty uzasadnienia dotyczą innych zarzutów skargi.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż działanie Wojewody w żaden sposób nie ograniczyło stronie możliwości czynnego udziału w każdym stadium postępowania, pomimo iż ograniczono stronie możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w toku prowadzonego postępowania, gdyż pierwszym pismem jakie otrzymał skarżący była decyzja z dnia [...] listopada 2015 r. (doręczona w dniu [...] grudnia 2015 r.), zaś postanowienie o wszczęciu postępowania i zawiadomienia o zebranym materiale dowodowym zostały wysłane na "stary adres pełnomocnika", mimo sprostania obowiązkowi wynikającemu z art. 41 k.p.a. wyjaśnić należy, co następuje.

Organ II instancji wskazał w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a., że w przeważającym poglądem judykatury jest, że strona stawiająca zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. powinna wykazać "iż uchybienie to uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych oraz że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym przez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia wskazanej wyżej normy prawa. Wskazane przesłanki nie zostały wykazane w sprawie.

Jakkolwiek bowiem - z uwagi na zmianę adresu do doręczeń pełnomocnika S R, A K nie została zawiadomiona o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie, to jednak skutecznie złożyła odwołanie od ww. decyzji organu wojewódzkiego wypowiadając się jednocześnie co do zebranego materiału dowodowego".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela takie stanowisko, jak również uznaje, że zarzucane naruszenie art. 10 k.p.a. dotyczy w rzeczywistości tej fazy postępowania, w której organ prowadzi dopiero postępowanie wyjaśniające w zakresie podmiotowym; posiadania przez stronę przymiotu strony. Organ bada wówczas wskazane przez wnioskodawcę okoliczności, które w ocenie żądającego wszczęcia postępowania przyznają mu legitymację czynną. W sprawie zaś kontrolowanej przez tut. Sąd organ I instancji wezwał skarżącego pismem z dnia [...] marca 2014 r. do wykazania interesu prawnego w sprawie, a skarżący [...] kwietnia 2014 r. udzielił stosownej odpowiedzi. W dniu [...] maja 2014 r. Wojewoda poinformował strony o możliwości zapoznania się z dokumentami, wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy. S i skierował do organu pismo, które wpłynęło [...] maja 2014 r. Skarżący otrzymał postanowienie organu I instancji z [...] czerwca 2014 r., od którego złożył odwołanie, a następnie postanowienie GINB z dnia [...] sierpnia 2014 r., które zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący otrzymał wyrok tego Sądu z dnia 14 maja 2015 r. i od dnia otrzymania wyroku wiedział – jak i jego pełnomocnik – że postępowanie przed organem I instancji będzie prowadzone.

W dostępnych Sądowi aktach sprawy (w tym aktach organów obu instancji) nie odnaleziono pisma z [...] sierpnia 2014 r., na które powołuje się pełnomocnik skarżącego, kierowanego do GINB z informacją o zmianie adresu pełnomocnika. Istnieje natomiast notatka urzędowa, sporządzona 3 grudnia 2015 r. przez – jak się wydaje – pracownika [...] Urzędu Wojewódzkiego w Szczecinie A. J, z której wynika, że radca prawny A K, pełnomocnik skarżącego zadzwoniła w tym dniu do Urzędu Wojewódzkiego, wskazując prawidłowy adres dla doręczeń – ul. [...] w [...]. Fakt ten potwierdza pełnomocnik skarżącego w swoich pismach. Jak wynika z notatki, na ten adres wysłana została następnie decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. Z notatki nie wynika, że pełnomocnik skarżącego powoływała się na ww. pismo z [...] sierpnia 2014 r., natomiast niewątpliwie organ, ale II, a nie I instancji - GINB - wiedział o zmianie adresu, gdyż na nowy już adres pełnomocnika przesłał odpowiedź z dnia [...] października 2014 r. na skargę do WSA w Warszawie z dnia [...] września 2014 r. na postanowienie GINB utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 odmawiające wszczęcia postępowania nieważnościowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela jednakże stanowisko GINB odnośnie tego, że skarżący nie wykazał, w jaki sposób brak doręczenia przez organ I instancji postanowienia o wszczęciu postępowania i zawiadomienia o zebranym materiale dowodowym wpłynął negatywnie na jego sytuację w sprawie. W szczególności, pełnomocnik skarżącego nie wskazała, ani nie wykazała, że brak zawiadomienia pozbawił skarżącego możliwości ustosunkowania się do dowodów, złożenia ew. wniosków formalnych. Skarżący nie uchybił terminowi do wniesienia odwołania od decyzji. W odwołaniu ustosunkował się do zebranych dowodów, zaś jego stanowisko merytoryczne znane było organom obu instancji z wcześniejszego etapu postępowania i – po otrzymaniu decyzji organu I instancji – nie uległo zasadniczym zmianom.

Należy także wskazać, że nowa argumentacja pełnomocnik skarżącego dotycząca stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] z [...] sierpnia 2008 r. pojawiła się w skardze do tut. Sądu, natomiast nie pojawiała się we wcześniejszych pismach skarżącego w postępowaniu przed organami obu instancji, w tym w zażaleniach na postanowienie lub w szczególności w odwołaniu z dnia [...] grudnia 2015 r. od decyzji Wojewody [...]. Skoro tak, to również i z tego względu nie można uznać, że niepowiadomienie pełnomocnika skarżącego o wszczęciu postępowania i o zebranym materiale dowodowym negatywnie wpłynęło na jego prawa lub treść decyzji.

Dlatego też organ, ponownie rozpoznając sprawę i prowadząc postępowanie wyjaśniające, zmierzające do ustalenia, czy skarżący posiada przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2009 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę farmy wiatrowej [...] o składającej się z 16 elektrowni wiatrowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną uwzględni powyższe oceny prawne, dokonane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i w sposób uwzględniający przepisy prawa miejscowego, określające przeznaczenie nieruchomości skarżącego, ustali istnienie (lub brak) po stronie skarżącego przesłanki podmiotowej, umożliwiającej mu skuteczne wszczęcie postępowania nieważnościowego, lub usprawiedliwiające umorzenie postępowania w trybie art. 105 § 1 k.p.a.

W szczególności, organ przeprowadzi niezbędne rozważania w zakresie materialno prawnej podstawy, wynikającej z hipotezy art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, z której skarżący wywodzi swój interes prawny i ustali - oraz uzasadni takie ustalenie - czy grunty skarżącego znajdują się w sferze oddziaływania przedmiotowej inwestycji z uwagi na zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, a także, czy jest to oddziaływanie negatywne, mające wpływ na wykorzystanie przez skarżącego nieruchomości zgodnie z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego gminy. Ustalenie to, razem z dokonanymi już przez organ czynnościami wyjaśniającymi, będzie podstawą do prowadzenia przez organ postępowania merytorycznego w celu załatwienia sprawy lub uznania tego postępowania za bezprzedmiotowe, w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.

Ponadto, organ tym razem należycie oznaczy uczestników postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazuje bowiem, że nie była uczestnikiem osoba, co do której przymiotu wątpliwości mieć nie można – inwestor kwestionowanej inwestycji - [...] sp. z o.o. (jak wskazuje GINB w piśmie do Sądu z 24 marca 2017 r., działająca obecnie pod firmą [...] sp. z o.o.). Organ zawiadomi więc tego uczestnika o toczącym się postępowaniu i umożliwi mu zajęcie stanowiska w sprawie.

Należy również zwrócić uwagę organu, że z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej (adnotacja na kopercie) wynika, że jeden z uczestników postępowania, Z G P, nie żyje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzyskał dowód na tą okoliczność, że uczestniczka zmarła 13 lutego 2014 r. (odpis skrócony aktu zgonu, k – 31 akt), co jednakże było obowiązkiem organu, prowadzącego postępowanie, a nie Sądu. Dlatego też, organ uwzględni ten fakt, ponownie określając krąg uczestników postępowania w taki sposób, aby zapewnić wszystkim uczestnikom możliwość udziału w sprawie.

Z przyczyn wskazanych powyżej, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) oraz c) p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.