Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...], znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa), po rozpatrzeniu wniosku Z. M., J. i B. B., R. R., W. i H. S., B. i S. D., M. i K. C. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], znak:[...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Z akt sprawy wynika, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ww. decyzją z dnia [...] odmówił wszczęcia na wniosek skarżących postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...], znak:[...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...], znak: [...] nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę oczyszczalni ścieków "K." w B. – etap I. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał w uzasadnieniu, iż przyczyną podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia było ustalenie, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...], była przedmiotem weryfikacji Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku, który wyrokiem z dnia 24 lutego 2000 r. sygn. akt II SA/Gd 2023/98 oddalił skargę. Taka sytuacja – zdaniem organu – powoduje, iż niedopuszczalne jest ponowne badanie, czy kwestionowana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] dotknięta jest jedną z przesłanek określonych w art. 156 kpa, gdyż kwestia ta została już rozstrzygnięta w powołanym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W rezultacie organ uznał, że podniesione przez skarżących argumenty dotyczące decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] i [...] stwierdzające nieważność decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornej zabudowy, nie mogą mieć wpływu na zmianę zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Z. M., J. B., R. R., W. S., B. D. oraz M. H. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wnieśli oni o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżący podnieśli, iż fakt stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornej oczyszczalni ścieków powoduje, że decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...], znak: [...] nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę oczyszczalni ścieków "K." w B.– etap I już w momencie jej podjęcia obarczona była wadą polegającą na niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wskazali, że w świetle prawa wykluczone jest wydanie pozwolenia na budowę w przypadku niezgodności projektu zagospodarowania przestrzennego terenu z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego. Jako nietrafne ocenili powołanie się przez organ na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku, z dnia 24 lutego 2000r., który nie dotyczy w rzeczywistości problemu stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.
Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga jest zasadna, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzją organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, choć z przyczyn odmiennych, niż zaprezentowane w skardze.
Na wstępie należy podnieść, iż nietrafne są argumenty skarżących dotyczące nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...], znak: [...] nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę oczyszczalni ścieków "K." w B. – etap I już w momencie jej podjęcia, ze względu na późniejsze stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji. Należy zauważyć, że wspomniana okoliczność nie stanowi żadnej z enumeratywnie określonych przesłanek przepisu art. 156 kpa, lecz może być ewentualną przesłanką do wszczęcia innego postępowania nadzwyczajnego tj. wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1pkt 8 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.
Niezależnie od powyższego, Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję uznał, że organ naruszył inne przepisy postępowania administracyjnego, a naruszenie to nie pozostało bez wpływu na wynik postępowania. Należy zaznaczyć, że postępowanie wstępne, poprzedzające odmowę wszczęcia postępowania nieważnościowego dotyczyć może jedynie kwestii formalnych, w szczególności np. legitymacji podmiotu wnoszącego żądanie, zbadania czy wniosek dotyczy decyzji lub innego aktu administracyjnego, nie zaś np. umowy cywilnoprawnej. Innymi słowy organ przed wszczęciem postępowania nieważnościowego i ewentualnym wydaniem decyzji o odmowie wszczęcia tego postępowania bada, czy jest ono w świetle prawa dopuszczalne ze względów przedmiotowych i podmiotowych. Wstępna ocena nie może natomiast dotyczyć wyjaśnienia kwestii, czy rzeczywiście w niniejszej sprawie wystąpiły przyczyny nieważności decyzji. Stanowisko takie zajmował w szeregu orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny (choć pojawiają się także orzeczenia o odmiennej treści).
Tytułem przykładu można wskazać na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 1994 r. sygn. akt I SA 1143/93 (publ. ONSA 1995, nr 3, poz. 145), w którym Sąd stwierdził, iż: "Organ administracji nie może odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (art. 157 § 3 kpa) uzasadniając odmowę brakiem podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności. O tym, czy zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane w art. 156 § 1 kpa, organ może zadecydować dopiero po przeprowadzeniu stosownego postępowania".
W rozstrzyganej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę oczyszczalni ścieków "K." w B. – etap I, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 24 lutego 2000 r. oddalający skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]. W rezultacie organ, powołując się na związanie wyrokiem NSA odmówił wszczęcia postępowania nieważnościowego. Tymczasem podkreślenia wymaga, że cytowany wyrok Sądu wiąże w przedmiotowej sprawie jedynie w płaszczyźnie merytorycznej wskazując na brak przesłanek określonych w art. 156 kpa, natomiast merytoryczny aspekt sprawy nie może przesądzać o dopuszczalności wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Powołany wyrok może być zatem podstawą odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, a nie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego. W kontrolowanej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał swoistego pomylenia trybów dokonując rozstrzygnięcia o niedopuszczalności postępowania z przyczyn formalnych i wskazując jednocześnie na związanie organu wyrokiem Sądu, który może być podstawą merytorycznej odmowy stwierdzenia nieważności.
W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 przedmiotowej ustawy.