Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem znak [...] wydanym dnia [...] listopada 2012r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144kpa utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012r. odmawiające zawieszenia postępowania.
W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że jak wynika z treści wniosku J. K. z dnia [...] czerwca 2012 r. o zawieszenie postępowania odwoławczego od decyzji Starosty T. z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], jak również z treści rozpatrywanego zażalenia na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r., podstawę zawieszenia ww. postępowania odwoławczego skarżący upatruje w konieczności uprzedniego zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...], ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego powyższa okoliczność nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa.
Organ podkreślił, że kwestia warunków zabudowy powinna być ostatecznie rozstrzygnięta w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, a wyjątkowo najpóźniej w dacie orzekania przez organ architektoniczno-budowlany. Wynika to z treści unormowania art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), zgodnie z którym pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W analizowanym przypadku inwestor legitymuje się ważną decyzją warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przynajmniej do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie jej wygaśnięcia. Sam fakt wszczęcia postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji nie powoduje, iż decyzja ta przestaje wywoływać skutki prawne. Organ zauważył, że organ odwoławczy, który również rozpoznaje sprawę merytorycznie, orzeka według sianu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania decyzji drugoinstancyjnej. Tym samym ma on obowiązek uwzględnić okoliczność funkcjonowania w obrocie prawnym (bądź nie) decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji oraz wydać stosowne rozstrzygnięcie co do istoty sprawy w terminach określonych w art. 35 Kpa.
Tak więc w sprawie, w ocenie organu, wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę jest możliwe i nie jest uzależnione od zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] sierpnia 2010r. ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Ostateczne zakończenie postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy może mieć wpływ co najwyżej na wynik postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a nie na możliwość wydania decyzji co do istoty sprawy kończącej to postępowanie. Tylko brak możliwości wydania decyzji co do istoty sprawy uzasadnia zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł J. K..
Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 7, 8, 11, 12, 77 i 97 § 1 pkt 4 kpa.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)- zwanej dalej "p.p.s.a." sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu.
Przedmiotem kontroli Sądu są postanowienia odmawiające zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa.
W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) - dalej jako k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek:
- a) postępowanie administracyjne jest w toku;
- b) rozpatrzenie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd;
- c) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte.
Poprzez pojęcie "zagadnienie wstępne" użyte w powyższym przepisie należy rozumieć kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Wskazać należy że zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Zatem chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej, od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji.
Skarżący podniósł, że zagadnieniem wstępnym w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie jakie zapadnie w toczącym się postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Burmistrza Z. z dnia [...] sierpnia 2010r. ustalającej warunki zabudowy.
W ocenie Sądu wynik wskazanego przez skarżącego postępowania prowadzonego przez Burmistrza Z. w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia w/w decyzji nie stanowi przesłanki wskazanej w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W tym miejscu należy podnieść (co również wskazał organ w uzasadnieniu postanowienia), że kwestia zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa w przedmiotowej sprawie była już kontrolowana przez Sąd. Na skutek skargi złożonej przez J. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011r. uchylające postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011r. z urzędu zawieszające postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty T. z [...] grudnia 2010r. w sprawie pozwolenia na budowę – i odmawiające zawieszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem wydanym 27 kwietnia 2012r. w sprawie VII SA/Wa 2759/11 skargę oddalił.
W uzasadnieniu wyroku sąd podniósł, że w sprawie pozwolenia na budowę inwestor legitymował się ważną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która funkcjonuje w obrocie prawnym. Sam fakt wszczęcia postępowania w sprawie wygaśnięcia tej decyzji nie powoduje, iż decyzja ta przestaje wywoływać skutki prawne.
W ocenie Sądu wydanie merytorycznej decyzji przez organ wojewódzki jest w sprawie możliwe i nie jest uzależnione od zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak [...] ustalającej warunki zabudowy. Uchwała w sprawie planu miejscowego została podjęta już po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a ewentualne jej wyeliminowanie z obrotu prawnego będzie mogło stanowić przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Sama zaś możliwość wznowienia postępowania nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., niezależnie od tego, na jakim etapie znajduje się postępowanie w sprawie weryfikacji decyzji.
Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ, na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania
Przez pojęcie zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., należy bowiem rozumieć wyłącznie takie sytuacje, w których wydanie merytorycznego orzeczenia w sprawie, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem określonego zagadnienia prawnego.
Przy czym, należy podkreślić że ocena prawa Sądu wyrażona w powołanym wyżej wyroku wiąże tak organ którego działanie było bezpośrednio przedmiotem orzeczenia sądu, ale także każdy organ orzekający w danej sprawie do czasu jej ostatecznego zakończenia, a chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego czyniąca pogląd nieaktualnym (art. 153 art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) Mając na uwadze powyższe rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).