Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez [...] Spółkę Jawną w [...] jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (w skrócie: [...]WINB) z [...] grudnia 2010 r. nr [...], wydane po ponownym rozpatrzeniu zażalenia M. W. na postanowienie [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2001 r. znak: [...] wstrzymujące użytkowanie istniejącego dwukondygnacyjnego budynku magazynowo-biurowego z częścią sklepową i pomieszczeniami socjalnymi położonego na terenie działki nr ewid. [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...].
Zaskarżonym postanowieniem, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), [...]WINB utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ wojewódzki wskazał, że w dniu 27 sierpnia 2001 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne dotyczące użytkowanego dwukondygnacyjnego budynku na działce o nr jw. Podczas przeprowadzonych w dniu 12 września 2001 r. oględzin ustalono, że przedmiotowy obiekt spełnia funkcję magazynowo-biurową z częścią sklepową i pomieszczeniami socjalnymi na czasowy pobyt ludzi, firmy [...] s.c, której współwłaścicielem jest M. W. Budynek ten został zaś wybudowany jako szopo-garaż. I dalej organ podał, że w dniu 14 września 2001 r. PINB w [...] wydał postanowienie, którym wstrzymał użytkowanie ww. obiektu budowlanego. [...]WINB postanowieniem nr [...] uchyli to orzeczenie organu I instancji w całości i umorzył postępowanie I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 3 października 2003 r. sygn. akt IV SA 4083/01 uchylił postanowienie [...]WINB nr [...].
W dniu [...] maja 2004 r. [...]WINB postanowieniem nr [...] ponownie uchylił postanowienie PINB w [...] z [...] września 2001 r. i przekazał tym razem sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 czerwca 2005 r. sygn. akt. VII SA/Wa 1103/04 uchylił zaskarżone postanowienie nr [...].
Następnie, w uzasadnieniu zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia [...]WINB wyjaśnił, iż w niniejszej sprawie przed właściwymi organami różnego szczebla wydano szereg orzeczeń, które następnie były wyeliminowane z obrotu prawnego bądź w trybie odwoławczym, bądź to na mocy orzeczeń sądu administracyjnego. Na ostatnim etapie postępowania sądowo-administracyjnego na mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 czerwca 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 1103/04 zostało uchylone postanowienie [...]WINB z [...] maja 2004 r. nr [...] uchylające postanowienie [...] PINB z [...] września 2001 r. i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd zarzuci organowi naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Sąd wskazał, iż rozstrzygnięcie organu II instancji zapadło bez wzięcia pod uwagę całokształtu materiału dowodowego istniejącego w sprawie i bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności istotnych sprawy, a w szczególności bez zbadania, czy wprowadzona zmiana sposobu użytkowania wywołuje następstwa określone w art. 71 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.
[...]WINB wyjaśnił, iż stosując się do wytycznych zawartych we wskazanym wyroku zlecił organowi I instancji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego. Wskazał, że zostały ponownie przeprowadzone oględziny budynku, podczas których ustalono, iż pozwolenie na użytkowanie budynku inwestor uzyskał w trybie zgłoszenia, które dotyczyło szopo-garażu, natomiast użytkuje obiekt jako budynek magazynowo-sklepowy z częścią socjalną i zapleczem biurowym. Organ wskazał też, że inwestor przedłożył kopię planu realizacyjnego, w oparciu o którą organ I instancji orzekł zmianę sposobu użytkowania. Organ wojewódzki podał również, że w dniu [...] października 2007 r. i w dniu [...] grudnia 2008 r. w postępowaniu odwoławczym toczącym się przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego kolejno zapadały decyzje utrzymujące w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2001 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] nr [...] z [...] lipca 1993 r. o pozwoleniu na budowę budynku szopo-garażu. W świetle takich ustaleń organ wojewódzki za zasadne uznał utrzymanie w mocy postanowienia I instancji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. orzeczenie [...]WINB z [...] grudnia 2010 r. skarżąca – [...] Spółka Jawna w [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I Instancji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie przepisów poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 października 1974 r. W przypadku uznania, że zastosowanie w sprawie winny mieć przepisy ustawy z 1994 r., skarżąca zarzuciła naruszenie:
- - art. 50, art. 51 w zw. z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego z 1994 r. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. z uwagi na zaniechanie wszechstronnej oceny materiału dowodowego, a to doprowadziło do przyjęcia, że dotychczasowe użytkowanie budynku jest sprzeczne z jego pierwotnym przeznaczeniem, tj. szopo-garażem;
- - art. 124 § 2 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia, którego uzasadnienie nie spełnia wymogów wskazanych w powyższym przepisie, w szczególności nie wyjaśnia, na czym ma polegać przywrócenie użytkowania do stanu zgodnego z prawem, bowiem nie wyjaśnia, na czym w istocie polega różnica między szopo-garażem a budynkiem magazynowym.
Przedstawione w petitum skargi zarzuty, skarżąca rozwinęła w jej uzasadnieniu. Przede wszystkim podniosła, iż w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. i błędnego w efekcie zastosowania przepisów tej ustawy, tj. art. 50, art. 51 i art. 71 ust. 3, oraz nieuprawnionego pominięcia przepisów poprzedniej ustawy, a więc Prawa budowlanego z 1974 r.
Następnie skarżąca Spółka zarzuciła, iż w postępowaniu, którego konsekwencją było wydanie przez [...]WINB postanowienia, naruszono zasady ogólne postępowania administracyjnego oraz art. 77 k.p.a. W tym zakresie skarżąca zwróciła uwagę na to, że Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2001 r. stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] nr [...] z [...] lipca 1993 r. w przedmiocie zatwierdzenia planu realizacyjnego i wydania pozwolenia na budowę budynku szopo-garażu na działce położonej przy ul. [...] w [...]. Pomimo licznych odwołań od tej decyzji, GINB w dniu [...] grudnia 2008 r. wydał decyzję utrzymującą w mocy to orzeczenie. Powyższe obligowało organy do analizy stanu faktycznego pod kątem doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem.
W końcu, skarżąca rozwinęła zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 124 § 2 k.p.a. Wskazała, iż zaskarżone orzeczenia nie wyjaśnia ani podstawy faktycznej, ani podstawy prawnej rozstrzygnięcia.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Pismem procesowym z [...] czerwca 2011 r. uczestnicy postępowania – D. i S. N. wnieśli o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna, ale nie wszystkie argumenty skarżącej Spółki Sąd -uwzględniając skargę- podzielił.
Uwzględniając skargę Sąd za konieczne uznał wyeliminowanie z obrotu prawnego nie tylko zaskarżonego postanowienia, ale także postanowienia go poprzedzającego, na zasadzie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie z [...] grudnia 2010 r. wydane w przedmiocie wstrzymania użytkowania istniejącego budynku magazynowo-biurowego z częścią sklepową i pomieszczeniami socjalnymi położonego na terenie działki nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...]. Orzeczenie to było konsekwencją wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 czerwca 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 1103/04, którym uchylono z przyczyn procesowych poprzednie rozstrzygnięcie [...]WINB z [...] maja 2004 r. zapadłe w przedmiocie wstrzymania użytkowania ww. budynku.
- - Okoliczność ta jest istotna dla oceny kontrolowanego obecnie przez Sąd postanowienia, albowiem zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ponieważ ocena ta i wskazania, stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a., formułowane są w uzasadnieniu wyroku, zatem moc wiążącą ma nie tylko samo rozstrzygnięcie ale i uzasadnienie. Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna może dotyczyć zarówno samej wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią natomiast z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie administracyjne. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Przy czym, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu ww. przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełni oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Nadto dodać trzeba, iż bezwzględny obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych co do dalszego biegu postępowania może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu tego orzeczenia w przewidzianym do tego trybie (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 691/08, lex nr 574442).
Zwrócenie uwagi na treść art. 153 p.p.s.a. w okolicznościach sprawy Sąd uznał za niezbędne. Uzasadnienie skarżonego postanowienia wskazuje bowiem na to, iż organ wojewódzki orzekając kolejny raz w tej samej sprawie, tj. kolejny raz rozpatrując zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu użytkowania budynku z [...] września 2001 r. (i tym samym prowadząc postępowanie w tej kwestii od ponad 9 lat), nie wyjaśnił w sposób wszechstronny stanu sprawy, w tym nie uwzględnił w całości wytycznych zawartych w ww. wyroku Sądu, które wskazywały kierunek postępowania organu w tej sprawie.
- - Dostrzegając powyższe wskazać trzeba, iż jedną z kwestii, na którą w wyroku z 7 czerwca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił uwagę jest to, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych przewidziane w art. 50 Prawa budowlanego może być wydane jedynie w odniesieniu do będących w toku robót budowlanych. Sąd wskazał wyraźnie, że postanowienie wydane w ww. przedmiocie nie może dotyczyć robót już zakończonych, jak również nie może obejmować innego rodzaju nakazów, np. wstrzymania prowadzenia określonej działalności. W konsekwencji w ww. wyroku Sąd nakazał wyjaśnienie, czy postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych przewidziane w art. 50 Prawa budowlanego może być wydane w odniesieniu do wykonanych już robót budowlanych (bo taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie).
Powyższych wytycznych organ wojewódzki nie przywołał w uzasadnieniu wydanego postanowienia i nie wziął pod uwagę (bo się to ww. kwestii zupełnie nie odniósł) orzekając w sprawie. Tym samym -w ocenie Sądu- nie można przyjąć, aby organ ten wykonał w całości wskazania co do dalszego postępowania zawarte w prawomocnym wyroku, a takie działanie świadczy o naruszeniu w sprawie art. 153 p.p.s.a., a także art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zaznaczyć przy tym trzeba, że wskazany wyrok Sądu jest prawomocny, a okoliczności sprawy nie uległy zmianie na tyle, aby ww. wytyczne Sądu stały się nieaktualne. Tym samym organ zobligowany był do podporządkowania się przytoczonym powyżej uwagom zawartym w omawianym wyroku i poprowadzenia postępowania zgodnie z nimi.
Dostrzeżone w ww. zakresie wadliwości w działaniu organu uzasadniały uchylenie zaskarżonego postanowienia. Przypomnieć należy, iż w zaskarżonym postanowieniu [...]WINB wskazał na zmianę sposobu użytkowania budynku w stosunku do określonej w pozwoleniu na budowę i tym uzasadnił utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji z 14 września 2001 r. Nie wyjaśnił jednak zupełnie, czy wobec zakończenia już robót budowlanych w ogóle możliwe jest wydanie rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 50 ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją ustawy wprowadzoną ustawą zmieniającą z dnia 16 kwietnia 2004 r.).
- - Niezależnie od powyższego Sąd zauważa, iż w uzasadnieniu postanowienia organ wojewódzki wskazał, że za utrzymaniem w mocy postanowienia organu I instancji przemawia także wyeliminowanie z obrotu prawnego pozwolenia na budowę spornego obiektu.
Stanowiska tego nie sposób jednak podzielić. Dokonując takiej oceny organ nie wziął bowiem pod uwagę, że skoro nie ma już w obrocie prawnym decyzji określającej pierwotny (poprzedni) sposób użytkowania budynku, to należałoby najpierw przeprowadzić postępowanie dotyczące zalegalizowania tego obiektu w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, a dopiero potem zająć się sposobem jego użytkowania. Tymczasem, jak wynika z oświadczeń stron złożonych do protokołu na rozprawie w dniu 20 lipca 2011 r., postępowanie naprawcze dotyczące przedmiotowego w sprawie budynku (po wydaniu ostatecznej decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę szopo-garażu) w ogóle nie zostało wszczęte i nie jest przez organ nadzoru budowlanego prowadzone.
W ocenie Sądu, sprawa w zakresie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku w stosunku do sposobu określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę z 15 lipca 1993 r., następnie wyeliminowanej ostatecznie z obrotu prawnego, stała się właściwie bezprzedmiotowa. Brak decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje, że nieuzasadnione jest prowadzenie postępowania w zakresie samowolnej zmiany sposoby użytkowania budynku określonego w tej decyzji. Sposób użytkowania obiektu w takiej sytuacji staje się kwestią wtórną. Konieczne jest przeprowadzenie w pierwszej kolejności przez organ nadzoru budowlanego postępowania naprawczego, a ewentualnie później rozważanie i analizowanie kwestii związanej z przeznaczeniem obiektu.
- - Z tych też przyczyn Sąd uwzględnił skargę, uchylając zaskarżone i poprzedzające go postanowienie. Sąd podzielił bowiem zarzuty procesowe podniesione w skardze prowadzące w efekcie do wydania wadliwego rozstrzygnięcia w oparciu o art. 50 ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego.
Jednocześnie wyjaśnić trzeba, iż uchylenie postanowienia organu I instancji Sąd uznał za konieczne dla właściwego, prawidłowego załatwienia sprawy, wobec ostatecznego wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie nieważnościowym decyzji o pozwoleniu na budowę spornego budynku.
Wyjaśnić także należy, że uwzględniając skargę Sąd nie podzielił jednak zarzutu naruszenia art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Przepis art. 103 ust. 2 wskazanej ustawy wyłącza stosowanie art. 48 do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (1 styczeń 1995 r.) lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Przepis ten nie ma więc zastosowania (bo nie wynika to z jego treści, a stosowanie wykładni rozszerzającej nie znajduje tu żadnego uzasadnienia) do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Nie dotyczy bowiem innych stanów faktycznych, poza tym, który został w nim wprost określony.
Ponownie orzekając organ obowiązany jest uwzględnić powyżej poczynione przez Sąd uwagi oraz pamiętać o tym, iż uzasadnienie postanowienia musi odpowiadać rygorom określonym w art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., dając jasny obraz motywów rozstrzygnięcia.
Z wymienionych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.
O zasądzeniu kosztów postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 ww. ustawy.