Uzasadnienie
Na wniosek Wyższej Szkoły [...] w W. z dnia [...] lipca 2004 r. o wstrzymanie prac budowlanych prowadzonych przy budowie garażu podziemnego przy ulicy P. w W., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wszczął postępowanie w ramach nadzoru budowlanego.
Jako podstawę wniosku wskazano niezgodne z pozwoleniem na budowę prowadzenie przez inwestora robót budowlanych powodujące bezpośrednie zagrożenie dla obiektu zabytkowego, jakim jest Pałac [...], będący własnością skarżącej. W szczególności podniesiono, iż inwestor nie dokonuje odcięcia płyty fundamentowej metodami bezwibracyjnymi, a tym samym naraża budynek na uszkodzenie.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2005 r., Nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Wyższej Szkoły [...] w W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] sierpnia 2004r., [...] umarzającej postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej wstrzymania robót budowlanych przy realizacji garaży podziemnego przy ulicy P. w W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane utrzymał w mocy w/w decyzję Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] sierpnia 2004r.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż argumenty podnoszone przez skarżącą w odwołaniu nie mogą skutkować uchyleniem przedmiotowej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2004 r. bowiem organ I instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego. Stosownie bowiem do przepisu art. 105 § 1 kpa wydanie decyzji o umorzeniu postępowania następuje wówczas, gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Zdaniem organu przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie było zbadanie zgodności inwestycji z przepisami prawa. Skoro organ I instancji ustalił, iż sporna inwestycja jest realizowana w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę oraz zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, to brak było podstaw do dalszego prowadzenia postępowania przez organ I instancji i wydania rozstrzygnięcia w sprawie co do istoty.
Ponadto zdaniem organu w sprawie nie zachodziła żadna przesłanka zawarta w przepisach art. 50 ust. 1 pkt 1 – 4 Prawa budowlanego, która mogłaby skutkować wstrzymaniem robót budowlanych prowadzonych przy przedmiotowej inwestycji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Wyższa Szkoła [...] w W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 6, 7, 8, 13, 24 § 3 oraz art. 105§ 1 kpa.
Skarżąca podniosła, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] umorzył postępowanie administracyjne, chociaż treść uzasadnienia jego decyzji wskazuje, że nie podzielał on argumentacji skarżącej zawartej we wniosku z dnia 7 lipca 2004 r. o wstrzymanie robót budowlanych.
Zdaniem Wyższej Szkoły [...] w W. organ administracji przy przedstawionym uzasadnieniu winien wydać zamiast decyzji umarzającej postępowanie, decyzję odmawiającą wstrzymania robót budowlanych.
Ponadto zdaniem strony skarżącej zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 kpa. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno bowiem zawierać, w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne, wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wydając swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 2004 r. naruszył w/w przepis, gdyż w uzasadnieniu swojej decyzji nie ustosunkował się do "Sprawozdania z pomiarów drgań występujących przy demontażu płyty żelbetonowej, która stanowi część fundamentu Pałacu [...]" autorstwa dr inż. J. C. oraz uwag dr inż. S. L. i dr inż. J. R. dotyczących nieprawidłowości w sposobie wykonania robót budowlanych prowadzonych przy ulicy P. w W. Nie wyjaśnił również dlaczego nie uwzględniono dowodów dostarczonych przez skarżącą w postaci dokumentacji fotograficznej potwierdzającej, że odcięcie płyty fundamentowej odbywało się metodami wibracyjnymi.
Ponadto zdaniem skarżącej decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] została wydana przez pracownika podlegającego wyłączeniu na podstawie art. 24 § 3 kpa, bowiem wcześniej zajmował on stanowisko zastępcy [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i z racji pełnienia tej funkcji był zaangażowany w sprawę wpływu inwestycji [...] Spółdzielni Mieszkaniowej na konstrukcję Pałacu [...] i tym samym wyrobił już sobie pogląd na przedmiotową sprawę.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
W dniu 30 listopada 2005 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła odpowiedź na skargę [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z wnioskiem o oddalenie przedmiotowej skargi, wobec całkowitej bezzasadności zarzutów podnoszonych przez stronę skarżącą.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
W przedmiotowej sprawie Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadła z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego mającym istotny wpływ na wynika sprawy.
Zgodnie z treścią art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.
Wskazać należy, że decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga merytorycznie sprawy. Wydanie decyzji o umorzeniu postępowania zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron i kończy bieg postępowania w określonej instancji. Umorzenie postępowania nie jest zależne ani od woli organu administracji ani tym bardziej pozostawione do uznania organu. Organ jest zobowiązany do umorzenia postępowania w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. Okoliczności powodujące bezprzedmiotowość muszą być stwierdzone i wskazane w decyzji o umorzeniu postępowania.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. Nie istnieją bowiem okoliczności, które czyniłyby wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym.
W literaturze i orzecznictwie podkreśla się konieczność i celowość rozróżnienia między bezprzedmiotowością postępowania, a brakiem przesłanek do uwzględnienia żądania strony. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 kpa oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (zob. wyrok NSA z dnia 26 marca 1998 r., sygn. akt II SA 70/98 LEX nr 43205).
Natomiast bezzasadność żądania strony, to brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony. W przeciwieństwie zatem do bezprzedmiotowości postępowania, bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do istoty, a nie może prowadzić do umorzenia postępowania, ponieważ jest to niezgodne z prawem uchylanie się organu od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (wyrok NSA z dnia 9 września 2000 r., sygn. akt IV SA 12/98).
Brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku wszczynającym postępowanie nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 kpa, lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony (wyrok NSA z dnia 10 stycznia 1989 r., SA/Wr 957/88, ONSA 1989 Nr 1, poz. 22).
W przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek Wyższej Szkoły [...] w W. z dnia 7 lipca 2004 r. w sprawie dotyczącej wstrzymania robót budowlanych przy realizacji garażu podziemnego przy ulicy P. w W. W postępowaniu administracyjnym wszczynanym na wniosek strony, żądanie uprawnionego ma charakter decydujący. Jeżeli zatem strona jest zainteresowana uzyskaniem decyzji merytorycznej, po dokładnym ustaleniu okoliczności faktycznych, wydanie przez organ administracyjny decyzji o umorzeniu postępowania, kończącej formalnie postępowanie w sprawie, nie znajduje uzasadnienia w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA OZ w Łodzi z dnia 23 kwietnia 1997 r., I SA/Łd 435/86).
W świetle podstawowych zasad Kodeksu postępowania administracyjnego strona ma prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy stanowiącej przedmiot procesu (wyrok SN z dnia 11 czerwca 1996 r., III ARN20/96 OSNAPiUS 1996r. Nr 22, poz. 330).
Obowiązkiem organu nadzoru budowlanego rozpoznającego niniejszą sprawę w trybie postępowania administracyjnego było zatem załatwienie jej poprzez wydanie decyzji pozytywnej lub negatywnej.
Ponadto w przedmiotowej sprawie organy obu instancji naruszyły inne przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 7, art. 77 §1 oraz art. 107 § 3 kpa.
Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 kpa, organy administracji publicznej mają obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Oznacza to, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego tak, aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością.
Natomiast zgodnie z art. 107 kpa decyzja wydana przez organ administracji publicznej powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl postanowień powołanego przepisu, uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać, wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.
Skarżąca konsekwentnie w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz w skardze do Sądu podnosi, iż inwestor dopuścił się nieprawidłowości w sposobie wykonania robót budowlanych prowadzonych przy ul. P. w W. Na poparcie tego faktu przedstawia "Sprawozdanie z pomiarów drgań występujących przy demontażu płyty żelbetonowej, która stanowi część fundamentu Pałacu [...]" autorstwa dr inż. J. C., uwagi dr inż. S. L. i dr inż. J. R. dotyczących nieprawidłowości w sposobie wykonania robót budowlanych prowadzonych przy ulicy P. w W., jak również dokumentację fotograficzną.
Nie jest wystarczające wobec powyższego z punktu widzenia sądowej oceny stwierdzenie organu, iż "kierownik budowy oświadczył, iż młotów pneumatycznych użyto wyłącznie do rozkruszenia odciętych już elementów betonowych podtorza" oraz, iż "roboty prowadzone były w sposób nieinwazyjny". Organ administracji winien wyjaśnić dlaczego odmówił wiarygodności dowodom przedstawionym przez skarżącą, a oparł się na oświadczeniu przedstawionym przez kierownika budowy, jak również dlaczego pominął dokumentację fotograficzną złożoną przez Wyższą Szkołę [...] w W. Ponownie rozpatrując sprawę organ będzie zobowiązany ustosunkować się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącą oraz do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.
Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w pkt I wyroku.
Na mocy art. 152 powołanej ustawy orzeczono jak w pkt II.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.