Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez G. P. Spółkę z o.o. w [...] jest postanowienie Wojewody [...] z [...] stycznia 2012 r. Nr [...], wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu [...] października 2011 r. M. T. działając w imieniu Spółki G. P. dokonał zgłoszenia zamiaru posadowienia kasetonu reklamowego do fundamentu przenośnego na działce nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w dzielnicy [...][...]. Wraz ze zgłoszeniem złożył m.in. upoważnienie z [...] października 2011 r. podpisane przez Prezesa Zarządu Spółki G. P. C. R., a umocowujące go do działania w imieniu Spółki G. Prezydent [...] decyzją z [...] listopada 2011 r. Nr [...], na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 i art. 82 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm. - dalej k.p.a.) oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1592 ze zm.) w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju [...] (Dz. U. Nr 41 poz. 361 ze zm.), po rozpatrzeniu zgłoszenia G. P. Sp. z o.o. w [...], wniósł sprzeciw do zamiaru wykonania (na podstawie wskazanego zgłoszenia) robót budowlanych polegających na budowie fundamentu, konstrukcji wsporczej wys. ok. 10 m i tablicy reklamowej o wym. 8,4 m x 4,4 m na terenie dz. nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], Dzielnica [...] (adres ewidencyjny nieruchomości: ul. [...] [...]).
Pismem z [...] grudnia 2011 r. pełnomocnik Spółki G. P. – M. T. wniósł odwołanie od ww. decyzji organu I instancji.
Wojewoda [...], w związku ze złożonym odwołaniem w imieniu Spółki G. P., na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwał M. T. do przedłożenia w terminie 7 dni pełnomocnictwa upoważniającego go do działania w sprawie.
W dniu [...] stycznia 2012 r. do akt organu odwoławczego złożone zostało upoważnienie dla M. T. do występowania w imieniu G. P. Spółka z o.o. w [...], w sprawie dotyczącej wykonania czynności administracyjno-urzędowych przed organami administracyjnymi [...], w związku z procedurą "zgłoszenia zamiaru instalacji kasetonu reklamowego" na działce nr ewid. [...] obręb [...] w [...], w nawiasie wskazano: decyzja [...] z [...] listopada 2011 r.
Następnie, Wojewoda [...] postanowieniem z [...] stycznia 2012 r. Nr [...], działając na podstawie art. 134 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania M. T. reprezentującego G. P. Sp. z o.o. w [...], stwierdził niedopuszczalność wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta m. [...] z [...] listopada 2011 r. Nr [...]. W uzasadnieniu orzeczenia Wojewoda [...] wskazał, iż w pierwszej kolejności po wpłynięciu odwołania organ ustala zaistnienie przesłanek formalnych dopuszczalności odwołania. Niedopuszczalność taka może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Wskazał przy tym, że podmiotowy charakter mają przyczyny w postaci oczywistego braku po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej, niezdolności odwołującego się do czynności prawnych.
Dalej, organ II instancji zauważył, że w omawianym przypadku odwołanie od decyzji Prezydenta [...] z [...] listopada 2011 r. Nr [...], wniósł działając jako pełnomocnik inwestora M. T. Wobec braku w aktach sprawy stosownego pełnomocnictwa, został on zobowiązany do przedłożenia takiego dokumentu. W odpowiedzi na wezwanie, pismem z [...] stycznia 2012 r. inwestor złożył upoważnienie dla M. P. T. Jednocześnie, powołując się na orzecznictwo sądowo-administracyjne (tj. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. akt: VIII SA/Wa 451/10) Wojewoda [...] podniósł, że "Z treści pełnomocnictwa powinien jasno wynikać jego zakres, tzn. jakich czynności, w jakim postępowaniu, przed jakim organem może dokonywać pełnomocnik w imieniu swojego mocodawcy. W pełnomocnictwie należy wskazać, czy obejmuje ono wszelkie czynności procesowe, czy też tylko niektóre z nich, a ponadto określić, czy dotyczy całego postępowania, czy też tylko określonego etapu.
Nie można dowolnie interpretować zapisu pełnomocnictwa. Trzeba pamiętać, że to od mocodawcy zależy treść udzielonego pełnomocnictwa (w tym jego zakres)". Mając na względzie powyższe oraz treść złożonego w sprawie pełnomocnictwa, organ odwoławczy stwierdził następnie, że pełnomocnictwo udzielone przez inwestora w sprawie, nie uprawnia M. T. do wniesienia do Wojewody [...] odwołania od decyzji Prezydenta [...] z [...] listopada 2011 r. Nr [...]. W konsekwencji organ ten przyjął, że odwołanie pochodzi od osoby do tego nieuprawnionej. Wskazał, iż zgodnie z przyjętym orzecznictwem jeśli strona nie uzupełni braków formalnych odwołania w terminie ustawowym, powoduje to pozostawienie go bez rozpoznania, co stanowi jedną z postaci stwierdzenia niedopuszczalności odwołania przewidzianą w art. 134 k.p.a. (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 stycznia 2008 r. sygn. akt SA/Łd 1009/07).
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie Wojewody [...] z [...] stycznia 2012 r. skarżąca – G. P. Sp. z o.o. w [...] wniosła o jego uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W skardze strona skarżąca zarzuciła naruszenie:
- - przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 33 § 3, art. 77, art. 107 i art. 134 k.p.a. mających istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez: naruszenie zasady legalności działania organów, naruszenie zasady prawdy obiektywnej, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do Państwa, błędne przyjęcie, iż złożone do akt pełnomocnictwo nie upoważnia do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta [...] wnoszącej sprzeciw do zgłoszonych robót nie wymagających pozwolenia na budowę, nienależyte uzasadnienie decyzji i w konsekwencji niewłaściwe wydanie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z [...] listopada 2011 r.; oraz
- - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 65 § 1 k.c. poprzez niewłaściwe zastosowanie i dokonanie przez organ II instancji interpretacji treści pełnomocnictwa z [...] stycznia 2012 roku w sposób sprzeczny z jego dosłownym brzmieniem oraz pomijający intencję mocodawcy w kontekście jego interesu prawnego i faktycznego,
- - art. 92 k.p.c. poprzez jego niezastosowanie i ustalenie, że pełnomocnictwo z dnia [...] stycznia 2012 r. nie upoważniało do złożenia odwołania,
- - art. 2, 7 oraz 45 Konstytucji RP poprzez wydanie postanowienia w przedmiocie niedopuszczalności wniesienia odwołania, mimo braku podstaw prawnych i faktycznych, i w konsekwencji pozbawienie strony prawa do sądu, naruszenie zasady demokratycznego Państwa prawa.
Uzasadniając skargę skarżąca Spółka podniosła, iż organ nie dokonał prawidłowej oceny treści pełnomocnictwa, prawidłowość umocowania winien oceniać w kontekście woli mocodawcy; dokonując oceny tego dokumentu nie powinien zatem opierać się na dosłownym jego brzmieniu, lecz ustalić jaka była rzeczywista wola mocodawcy.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd w całości podzielił zarzuty w niej podniesione. Zarzuty te czyniły koniecznym uchylenie zaskarżonego w sprawie orzeczenia.
Orzeczenie, będące przedmiotem kontroli Sądu, zostało wydane w oparciu o art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
Przytoczona regulacja prawna (tj. art. 134) została zastosowana przez Wojewodę [...] po zapoznaniu się tego organu z odwołaniem wniesionym w imieniu skarżącej Spółki przez M. T. Organ II instancji uznał, że osoba ta, działająca w imieniu Spółki G. P., nie posiada umocowania do dokonania czynności polegającej na wniesieniu odwołania. To zaś, jak stwierdził Wojewoda [...], obligowało go do zastosowania art. 134 k.p.a. i wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności wniesionego odwołania.
Sąd nie podziela tak dokonanej oceny, w okolicznościach w tej sprawie występujących. W ocenie Sądu, argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, choć w części trafna (tj. w zakresie rozważań ogólnych na tle art. 134 k.p.a.), to jednak nie mogła stanowić o zasadności zastosowania w sprawie ww. art. 134.
Wydając orzeczenie w oparciu ten przepis, Wojewoda [...] dopuścił się -zdaniem Sądu- naruszenia zasad ogólnych rządzących postępowaniem administracyjnym, tj. w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 32 i art. 64 § 2 k.p.a., a w konsekwencji również art.134 wskazanej ustawy.
Przy czym, zgodzić się należy z Wojewodą [...], iż organ administracyjny bada z urzędu prawidłowość pełnomocnictwa i nie powinien dopuścić do udziału w sprawie osoby, która nie legitymuje się odpowiednim (z uwagi na przedmiot sprawy) i ważnym pełnomocnictwem, chyba że chodzi o przypadek określony w art. 33 § 4. Zaznaczyć jednocześnie trzeba, że stosowanie do art. 32 strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Stosowanie zaś do art. 33 § 2 i 3 k.p.a., pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu, a nadto - oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa winien być złożony do akt sprawy. Niedołączenie pełnomocnictwa przy podaniu o wszczęcie postępowania administracyjnego (a takim jest odwołanie prowadzące do uruchomienia postępowania odwoławczego), jest jednym z braków podania, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a. Brak ten winien być usunięty, a jego nieusunięcie powoduje, że podanie - żądanie nie może być merytorycznie rozpatrzone.
Z akt niniejszej sprawy wynika, iż odwołanie w imieniu skarżącej Spółki zostało wniesione przez M. T. Osoba ta wnosząc środek zaskarżenia powołała się na pełnomocnictwo dołączone do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych z [...] października 2011 r. Pełnomocnictwa tego jednak wraz z odwołaniem nie złożyła, a to oznacza, iż organ odwoławczy miał obowiązek zastosować tryb z art. 64 § 2 k.p.a., celem usunięcia stwierdzonego braku. W odpowiedzi na wezwanie organu dotyczące powyższego umocowania, w dniu [...] stycznia 2012 r. do akt sprawy złożone zostało upoważnienie z [...] stycznia 2012 r. dla M. T. Z treści tego dokumentu wynika, iż M. T. został upoważniony do występowania w imieniu G. P. Spółki z o.o., w sprawie dotyczącej wykonania czynności administracyjno-urzędowych przed organami administracyjnymi [...], w związku z procedurą "zgłoszenia zamiaru instalacji kasetonu reklamowego" na działce nr ewid. [...] obręb [...] w [...], w nawiasie wskazano: decyzja [...] z [...] listopada 2011 r. Zdaniem Sądu, złożone pełnomocnictwo zakresem swym obejmowało reprezentowanie skarżącej Spółki w całym postępowaniu administracyjnym dotyczącym konkretnej sprawy, tj. dokonanego przez Spółkę zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych.
Świadczy o tym m.in. wskazanie w treści tego umocowania numeru i daty decyzji I instancji, od której odwołanie w sprawie zostało wniesione, jak i zawarte w nim sformułowanie "w sprawie dotyczącej". Nadto, trzeba mieć na względzie, iż dokument ten został złożony na wezwanie organu II instancji, a wobec czego wyraźną wolą skarżącej Spółki było uzupełnienie stwierdzonego przez ten organ braku formalnego odwołania i upoważnienie M. T. do działania w sprawie w II instancji. Jeśli jednak pełnomocnictwo to budziło wątpliwości organu, należało kwestię tę ustalić ze stroną postępowania, tj. Spółką G. P., która udzieliła tego umocowania.
Sąd zwraca bowiem uwagę na bezsporny w sprawie fakt (który to zupełnie umknął organowi), iż wnoszący odwołanie nie czynił tego we własnym imieniu, lecz w imieniu inwestora będącego stroną postępowania – Spółki G. P. Odwołanie zostało więc wniesione przez stronę (a więc podmiot uprawniony do wniesienia odwołania - art. 127 § 1 k.p.a.), która w tym przypadku działała przez pełnomocnika. Jeśli organ powziął ewentualne wątpliwości dotyczące zakresu przedłożonego na jego wezwanie pełnomocnictwa, to powinien był podjąć czynności skutkujące wezwaniem samej strony do podpisania odwołania w zakreślonym terminie i pod rygorem stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, ewentualnie (stosując ten sam rygor, wobec treści art. 134 k.p.a.) - do złożenia prawidłowego umocowania dla osoby, której podpis pod odwołaniem widnieje.
W ocenie Sądu, to przede wszystkim strona powinna wiedzieć o stwierdzonym braku formalnym odwołania, a brak jej powiadomienia o tym stanowi naruszenie wyrażonej w art. 9 k.p.a. zasady należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania.
Warto też w tym miejscu przypomnieć za Naczelnym Sądem Administracyjnym (v. wyrok z 4 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 941/05, Lex nr 275483), iż celem postępowania administracyjnego - stosownie do treści art. 7 k.p.a. - jest załatwienie sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. "Zatem, obowiązkiem organu jest takie prowadzenie postępowania, by określony w ustawie cel zrealizować. (...) w przypadku, gdy organ powziął wątpliwości, czy odwołanie zostało podpisane przez uprawnioną osobę, winien był przeprowadzić szersze postępowanie wyjaśniające, a nie wykorzystywać możliwość załatwienia sprawy w znaczeniu procesowym (na podstawie art. 134 k.p.a.), będącą co do zasady ostatecznością."
Dostrzec w końcu należy (na co słusznie zwrócono uwagę w skardze), iż uregulowania prawne w zakresie pełnomocnictwa zawarte w k.p.a. nie są kompletne, stąd przy wyjaśnianiu sytuacji odnoszącej się do tej instytucji należy posiłkowo stosować zasady wyrażone w Kodeksie cywilnym. Jednocześnie w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż zwięzłość przepisów k.p.a. dotyczących pełnomocnictw wskazuje na to, że zamiarem ustawodawcy nie było sformalizowanie wymagań co do ustanowienia pełnomocnika. Zgodnie zaś z zasadami wyrażonymi w Kodeksie cywilnym w przypadku braku umocowania po stronie pełnomocnika ważność czynności zależy od potwierdzenia jej przez mocodawcę (art. 103 § 1 i art. 104 k.c.). Potwierdzenie ma charakter uniwersalny w tym znaczeniu, że obejmuje zarówno formę, jak i termin dokonania czynności oraz przewidziane dla niej skutki (tak na przykład NSA w wyroku z 4 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 941/05, Lex nr 275483).
Konkludując, zdaniem Sądu, Wojewoda [...], w sposób nieuprawniony orzekł o niedopuszczalności odwołania skarżącej Spółki, czym naruszył art. 134 k.p.a. Kwestionując pełnomocnictwo złożone do akt dla M. T., organ ten nie wyjaśnił, na jakiej podstawie pełnomocnictwo to zakwestionował. Ograniczył się jedynie do przytoczenia tezy z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 listopada 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 451/10, ale już nie wyjaśnił przyczyn, dla których uznał, iż złożone pełnomocnictwo nie stanowi umocowania do wniesienia odwołania. Nie dokonał żadnej oceny złożonego do akt upoważnienia dla osoby, która podpisała odwołanie i nie wyjaśnił swoich wątpliwości w tej kwestii. Świadczy to o naruszeniu w sprawie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 w stopniu istotnym, a w konsekwencji także art. 8 i art. 9 tej ustawy. Ten ostatni przepis został naruszony w sprawie także z tego względu, iż organ mając wątpliwości co do zakresu umocowania, nie wezwał skarżącej Spółki w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do podpisania odwołania (zgodnie z jej sposobem reprezentacji), czy też do złożenia właściwego umocowania (wskazując przy tym wyraźnie przyczynę powstałej wątpliwości). Bierność organu w ww. zakresie spowodowała w efekcie wydanie wadliwego orzeczenia na podstawie art. 134 k.p.a.
Z tych też przyczyn Sąd za konieczne uznał uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia.
Badając ponownie odwołanie Spółki od decyzji Prezydent [...] organ winien uwzględnić powyżej poczynione uwagi Sądu, w tym dotyczące zakresu umocowania dla M. T. Organ winien jednak dostrzec, iż umocowanie udzielone M. T. było ograniczone w czasie.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.