Uzasadnienie
B. S. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2016 r. (nr [...]) o nakazie rozbiórki samowolnie wybudowanego ogrodzenia wykonanego ze słupków stalowych i siatki stalowej, od strony ul. [...] na działce nr ew. [...] z obr. [...] przy ul. [...] w W..
Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że PINB [...] decyzją z [...] lipca 2015 r. (nr [...]) wydaną na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), nakazał skarżącej rozbiórkę samowolnie wybudowanego ogrodzenia wykonanego ze słupków stalowych i siatki stalowej, usytuowanego od strony ul. [...] w W..
Organ ustalił, że w dniu 29 listopada 2012 r. skarżąca zgłosiła organowi architektoniczno-budowlanemu zamiar zmiany istniejącego ogrodzenia (siatki) na przęsła metalowe oraz wykonania bramy metalowej i furtki na działce nr [...]. Organ I instancji decyzją z [...] stycznia 2013 r. (nr [...]) wniósł sprzeciw od tego zgłoszenia, a Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2013 r. (nr [...]) utrzymał w mocy te decyzję. Organy podały, że ogrodzenie zostało zaprojektowane w pasie drogowym projektowanej ulicy [...]. W dniu 9 kwietnia 2013 r. skarżąca zgłosiła natomiast organowi zamiar ogrodzenia działki od granicy z działką sąsiednią ([...]) do punktu wyznaczającego projektowaną w m.p.z.p. drogę [...] (z pominięciem odcinka przeznaczonego pod budowę drogi, oznaczonej symbolem 3KM). Organ nie wniósł sprzeciwu od tego zgłoszenia. Niemniej jednak, inwestorka ogrodziła nieruchomość od ul. [...] na całej długości (także w pasie drogowym projektowanej ulicy [...]). W związku z tym zachodziły podstawy do orzeczenia o rozbiórce ogrodzenia od strony ul. [...].
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] września 2015 r. (nr [...]) uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że ogrodzenie ze słupków stalowych i siatki stalowej, znajdując się w pasie drogowym projektowanej drogi, w sposób oczywisty narusza ustalenia m.p.z.p. dla działki nr [...] oraz zostało dokonane z przekroczeniem zakresu zgłoszenia dokonanego w dniu 9 kwietnia 2013 r. do organu administracji architektoniczno-budowlanej. Niemiej jednak w rozpoznawanej sprawie, z uwagi na to, że ogrodzenie stanowi urządzenie budowlane (związane z istniejącymi na działce zabudowaniami), ma zastosowanie art. 50-51 prawa budowlanego, a nie art. 49b tej ustawy.
W tych okolicznościach faktycznych i prawnych organ I instancji decyzją z [...] sierpnia 2016 r. (nr [...]) na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego orzekł o rozbiórce ogrodzenia usytuowanego od strony ulicy Brzozowej na terenie działki nr [...]. Organ stwierdził, że roboty rozbiórkowe należy prowadzić pod kierownictwem osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane.
PINB podał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 (w brzmieniu przed nowelizacją obowiązującą od 28 czerwca 2015 r.) budowa ogrodzeń została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, natomiast zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy budowa ogrodzeń od strony ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej.
Organ stwierdził, że część ogrodzenia działki skarżącej została usytuowana w pasie drogowym projektowanej drogi, w związku z tym, że nie jest możliwe doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do czasu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego).
W odwołaniu od tej decyzji skarżąca podniosła, że wykonane przy ogrodzeniu prace należy zakwalifikować jako remont (wymieniła siatkę na istniejącym ogrodzeniu). B. S. zarzuciła ponadto, że M. W. - właścicielka sąsiedniej nieruchomości nie ma interesu prawnego w domaganiu się prowadzenia przez organ postępowania w tej sprawie i z tego powodu powinno zostać umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] listopada 2016r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy, odnosząc się do twierdzenia skarżącej, że ogrodzenie zostało wykonane legalnie, podał, że zgłoszenie z 9 kwietnia 2013 r. obejmowało budowę ogrodzenia na odcinku od granicy działki sąsiedniej ([...]) do punktu wyznaczającego projektowaną drogę, z pominięciem odcinka przeznaczonego pod tę drogę. Skarżąca ogrodziła natomiast całą działkę na całej długości ul. [...] (słupki stalowe i siatka stalowa), a więc z przekroczeniem zakresu zgłoszenia. Organ dodał, że niezależnie od tego, czy sporne ogrodzenie objęte było obowiązkiem zgłoszenia zamiaru jego budowy czy też nie i czy inwestor dokonał takiego zgłoszenia, musi być ono zgodne z przepisami prawa, w tym z przepisami prawa miejscowego. Taka zgodność w rozpoznawanej sprawie nie ma miejsca. Z uwagi na fakt, że ogrodzenie stanowi funkcjonalną całość, nakaz rozbiórki prawidłowo dotyczy całego ogrodzenia nieruchomości.
B. S. w skardze na tę decyzję [...]WINB wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:
- 1) art. 35 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niego niezastosowanie, mimo że nie przystąpiono jeszcze do zaprojektowanej w planie budowy inwestycji drogowej,
- 2) art. 51 ust. 1 pkt 1 w z. z art. 51 ust. 7 i art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego przez orzeczenie nakazu rozbiórki całego ogrodzenia a nie tylko części usytuowanej w pasie drogowym projektowanej ulicy,
- 3) art. 42 ust. 3 i art. 31 pkt 2 prawa budowlanego przez nakazanie prowadzenia robót rozbiórkowych pod kierownictwem osoby posiadającej stosowne uprawnienia, gdy roboty takie nie wymagają nadzoru,
- 4) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niewyczerpujące ustalenie okoliczności faktycznych sprawy, nieuwzględnienie interesu skarżącej i przyjęcie, ze tylko rozbiórka całości ogrodzenia przywróci stan zgodny z prawem.
W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty. Zdaniem strony, organ pominął całkowicie, że w myśl art. 35 u.p.z.p., tereny których przeznaczenie zostało zmienione w planie zagospodarowania, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem, chyba że w planie przewidziano inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Z planu zagospodarowania nie wynika sposób zagospodarowania do czasu realizacji inwestycji drogowej, która jest dopiero projektowana.
B. S. podniosła, że w rozpoznawanej sprawie organ mógł zastosować art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego i zobowiązać do wykonania prac zmierzających do zagwarantowania tymczasowości ogrodzenia do czasu realizacji inwestycji drogowej. Organ nie przeanalizował innych możliwości doprowadzenia ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem (np. nie nakazał przesunięcia ogrodzenia).
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Zaskarżona decyzja o nakazie rozbiórki została wydana na podstawie. 51 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 prawa budowlanego, ponieważ organ zakwalifikował sporne ogrodzenie jako urządzenie budowlane. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli roboty budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Jest oczywiste, że warunkiem orzeczenia rozbiórki jest uprzednie ustalenie, że przywrócenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem nie jest możliwe. W przypadku niezgodność danej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, z oczywistych powodów nie jest możliwe nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robot budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robot budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
Należy jednak zauważyć, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o nakazie rozbiórki zostało wszczęte w sprawie samowolnie wybudowanego ogrodzenia ze słupków stalowych i siatki stalowej, stanowiącego ogrodzenie działki ew. nr [...] z obr. [...] od ul. [...] w W.. W toku tego postępowania organy ustaliły, że ogrodzenie w części zostało wybudowane w pasie drogowym projektowanej ulicy [...]. Niemniej jednak organ I instancji nakazał skarżącej rozbiórkę całości ogrodzenia zen słupków stalowych i siatki stalowej usytuowanego od ul. [...].
Organ odwoławczy zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z [...] sierpnia 2016 r. W uzasadnieniu (s.
3) uznając, że "ogrodzenie działki nr [...] stanowi funkcjonalną całość, nakaz rozbiórki winien zatem dotyczyć całego ogrodzenia tejże nieruchomości". Z decyzji tej wynika jednak, że "całe ogrodzenie nieruchomości" to ogrodzenie od strony ul. [...]. Postępowaniem administracyjnego w tej sprawie objęte było bowiem tylko to ogrodzenie.
W skardze skarżąca kwestionuje wydanie nakazu rozbiórki w stosunku do całego ogrodzenia od ul. [...] ze względu na to, wcześniej wybudowanie części tego ogrodzenia od granicy z działką nr [...] do granicy projektowanej drogi [...] zostało zaakceptowane przez organ przez niewniesienie sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru jego budowy dokonanego 9 kwietnia 2013 r. dlatego też skarżąca uważa, że przedmiotem nakazu rozbiórki może być najwyżej ta część ogrodzenia od ul. [...], która nie była objęta jej zgłoszeniem dokonanym 9 kwietnia 2013 r.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nakazującego rozbiórkę całego ogrodzenia od ul. [...] organ stwierdził jedynie, że za rozbiórką całego ogrodzenia przemawiają względy funkcjonalne - ogrodzenie od ul. [...] stanowi bowiem funkcjonalną całość.
Sąd nie podziela tego stanowiska, ponieważ organ nie wyjaśnił, z jakich powodów przyjął, że nie jest możliwe rozebranie jedynie części ogrodzenia. W szczególności nie wiadomo zatem, czy taki zabieg jest technicznie niewykonalny albo czy część ogrodzenia objętego zgłoszeniem z 9 kwietnia 2013 r. nie mogłaby istnieć samodzielnie.
Nie wyjaśniając tych istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych organ dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.
Skarżąca zarzuciła, że organ nie miał podstaw prawnych do nałożenia na nią obowiązku prowadzenia robót rozbiórkowych pod kierownictwem osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane.
Sąd uznaje ten zarzut za uzasadniony. Organ dopuścił się naruszenia art. 42 ust. 1 i 3 prawa budowlanego. Przepis ten nie wymaga bowiem, że aby rozbiórka ogrodzenia, niezależnie od stopnia jej skomplikowania, była prowadzona pod nadzorem osoby posiadającej określone uprawnienia budowlane.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organy ustalą czy byłoby możliwe rozebranie części ogrodzenia, niemniej jednak ocenią, czy zmiana planu nastąpiła wtedy, gdy teren był już w określony sposób zagospodarowany. W oparciu o te ustalenia, organy ocenią, czy w rozpoznawanej sprawie ma zastosowanie art. 35 u.p.z.p. zgodnie z którym tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich zagospodarowania.
Z tych wszystkich powodów Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzająca ją decyzja organu i instancji zostały wydane z naruszeniem prawa i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017r., poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w sentencji.