Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., Nr [...], Wojewoda [...] (dalej: "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. R., E. P. i W. P. oraz K. A. i G. A. od decyzji Starosty [...] (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak: [...], odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazu niskiego ciśnienia dla potrzeb budynku mieszkalnego - utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu 7 czerwca 2018 r. A. R., E. P. i W. P. oraz K. A. i G. A. (dalej: "inwestorzy") wystąpili z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazu niskiego ciśnienia dla potrzeb budynku mieszkalnego na działce o nr ew. [...], położonej przy ulicy [...] w lokalach nr[...], [...] i [...] w [...]. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Starosta [...] decyzją z [...] sierpnia 2018 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przedmiotową budowę. Odwołanie od omawianej decyzji wnieśli inwestorzy, domagając się jej uchylenia. Po jego przeanalizowaniu Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2019 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Starosty [...].
W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Stosownie zaś do art. 3 pkt 12 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę to decyzja administracyjna zezwalająca na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Na gruncie art. 35 ust. 1 omawianej ustawy, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także z wymogami ochrony środowiska w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz przepisami techniczno-budowlanymi, jak również sprawdza kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń, opracowań, sprawdzeń, a także wykonanie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane.
Organ odwoławczy podkreślił, że z wypisu z rejestru gruntów z dnia [...] grudnia 2018 r., jak również z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2018 r. wynika, że na działce o nr ew. [...] posadowiony jest budynek mieszkalny przy ul. [...] w [...], w którym jest 5 lokali mieszkalnych. Przedmiotowy wniosek o pozwolenie na budowę instalacji gazu ziemnego dla tego budynku dotyczy jedynie lokali nr [...], [...] i [...], zaś lokale nr [...] i [...] zostały wydzielone z opracowania. Jednocześnie z akt sprawy wynika, że T.B. - współużytkownik wieczysty działki o nr ew. [...] oraz właściciel lokalu nr [...] w przedmiotowym budynku - nie wyraził zgody na instalację gazu ziemnego, a ponadto podał, że używa w swoim lokalu gazu z butli, zaś budynek jest w złym stanie technicznym i podłączenie instalacji gazowej grozi niebezpieczeństwem.
Ponadto w myśl § 157 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 poz. 1422) zabrania się stosowania w jednym budynku gazu płynnego i gazu z sieci gazowej. Przepis ten nie dopuszcza zatem użytkowania w jednym budynku sieci gazowej oraz jakichkolwiek urządzeń gazowych zasilanych z butli. Co więcej, z dołączonego do wniosku projektu budowlanego, stanowiącego integralną część wniosku, wynika, że w części dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, prace związane z wykonaniem instalacji gazu ziemnego niskiego ciśnienia nie są zaliczane do robót szczególnie niebezpiecznych (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23.06.2013 r. w sprawie informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia). Omawiany projekt budowlany nie zawiera natomiast informacji o tym, jak będzie oddziaływała wewnętrzna instalacja gazu na lokale nr [...] i [...].
W ocenie organu odwoławczego, zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa. Starosta [...] orzekając w przedmiotowej sprawie stosownie do art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. podjął wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, a także dokonał oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie.
Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. R., W. P., E. P., K. A. i G. A., domagając się jej uchylenia i ponownego rozpatrzenia sprawy. Jednocześnie skarżący zarzucili kwestionowanej decyzji:
- - naruszenie art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez brak wydania decyzji zatwierdzającej projekt i udzielającej pozwolenia na budowę pomimo spełnienia wszystkich przesłanek,
- - naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, przez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że w sytuacji gdy przeprowadzana wewnętrzna instalacja gazowa jest czynnością zwykłego zarządu i dotyczy lokali nr [...], [...] i [...] w całości będących wyłączną własnością inwestorów, a we wspólnej części budynku, z którego korzysta większościowy współwłaściciel, który zmierza do rozdzielenia instalacji gazowej, a jeden ze współwłaścicieli nie wyraża zgody na powyższą czynność rozdzielenia instalacji gazowej, to tym samym potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na dokonanie czynności rozdzielenia instalacji gazowej i budowę instalacji gazowej w każdym z wyodrębnionych lokali mieszkalnych stanowiących własność samych inwestorów,
- - naruszenie § 1, § 2 oraz § 157 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez błędne uznanie, że przepisy tego rozporządzenia dotyczą i mają zastosowanie w niniejszej sprawie do istniejącego budynku mieszkalnego i jego przebudowy, co nie ma miejsca w tym przypadku, gdyż złożony przez inwestorów wniosek nie dotyczy przebudowy istniejącego budynku i nie zmienia jego parametrów, a w niezamieszkałym lokalu nr [...], który nie jest objęty wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, znajduje się użytkowana butla gazu, co nie zostało w toku postępowania bezspornie ustalone, a doprowadziło do wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego wewnętrznej instalacji gazu przedłożonego przez inwestorów i odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę tej instalacji w lokalach mieszkalnych, będących własnością każdego z inwestorów i nie stanowiących części wspólnej budynku ani przedmiotu współwłasności,
- - naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a. polegające na błędnych ustaleniach i niezweryfikowaniu przez organy I i II instancji, na czym mają polegać planowane prace budowlane i jaki ma być ich zakres przedmiotowy, w szczególności organ nie żądał od inwestorów informacji o stanie technicznym budynku, w sytuacji gdy decyzja odmowna oparta jest na tym warunku wskazania oddziaływania inwestycji na lokale nr [...] i [...] oraz na braku ustaleń czy lokal nr [...] jest zamieszkiwany i czy w tym lokalu używany jest gaz z butli,
- - naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a. polegające na błędnym ustaleniu, że zakres przedmiotowy prac na nieruchomości wykracza poza czynności zwykłego zarządu nieruchomością, w sytuacji, gdy czynność rozdzielenia instalacji gazowej w poszczególnych lokalach celem rozdzielenia kosztów zużycia i kosztów ogrzania każdego z lokali na pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, uznać należy za czynność niewpływającą w żaden sposób na lokale nr [...] i [...].
- - brak żądania przez organ od wnioskodawców pozyskania bądź wyznaczenia przez organ w ramach prowadzonego postępowania osoby biegłego, celem określenia istnienia bądź braku oddziaływania instalacji gazu na lokale nr [...] i [...], czego żaden z organów I i II instancji nie żądał od inwestorów, a na taki brak wskazuje w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu inwestorzy rozwinęli powyższe zarzuty. Wskazali, że w niniejszej sprawie projekt budowlany został sporządzony przez osobę do tego uprawnioną, zaś prace związane z wykonaniem instalacji gazu ziemnego niskiego ciśnienia nie są zaliczane do robót szczególnie niebezpiecznych, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2013 r. w sprawie informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Równocześnie skarżący podnieśli, że w toku prowadzonego postępowania organy nie ustaliły w sposób dostateczny stanu faktycznego. Nie ustalono bowiem kwestii czy wskazany przez T. B. lokal mieszkalny jest użytkowany, co – w ocenie skarżących – ma fundamentalne znaczenie dla wniesionego przez niego sprzeciwu. Organy nie wykazały się zatem należytą dociekliwością, gdyż nie dokonali nawet minimalnych ustaleń w tym zakresie, pomimo zlecenia kontroli przedmiotowego obiektu. Skarżący podkreślili również, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o domniemania jest niedopuszczalne, w szczególności, gdy mają one decydujący wpływ na treść rozstrzygnięcia.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz.137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.
Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2019r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2018r. odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazu niskiego ciśnienia dla potrzeb budynku mieszkalnego na działce o nr ew. [...], położonej przy ulicy [...] w lokalach nr [...], [...] i [...] w [...].
W tym miejscu wyjaśnić trzeba, że zgodnie z Prawem budowlanym w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji- wykonanie instalacji gazowej, ale również prace związane z jej modyfikacją wymagały pozwolenia na budowę. W art. 29 ust. 1 pkt 27 Prawa budowlanego z obowiązku tego zwolnione zostały tylko wewnętrzne instalacje w budynkach, z wyjątkiem instalacji gazowej. Mając na uwadze fakt, że przepis ten stanowi wyjątek od zasady obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę, nie może być interpretowany w sposób rozszerzający.
Z reglamentacji tej zwolniony był jedynie remont takiej instalacji, czyli odtworzenie jej stanu pierwotnego, polegający np. na wymianie rur gazowych prowadzonych dotychczasowym torem. Należy natomiast jednoznacznie stwierdzić, że od 19 września 2020 r., zgodnie ze zmienionym art. 29 ust. 3 pkt. 3 lit. d Prawa budowlanego, instalowanie wewnątrz i na zewnątrz użytkowanego budynku instalacji gazowych nie będzie wymagać pozwolenia na budowę, ale będzie wymagać zgłoszenia.
W konsekwencji wykonanie- budowa wewnętrznej instalacji gazowej wymaga sporządzenia projektu, który winien być zgodny z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. poz. 462 z późn. zm.) i podpisany przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane oraz zaświadczenie o wpisie na listę właściwej izby samorządu zawodowego, a przede wszystkim zawierać rozwiązania zgodne z wymogami rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r.w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:
- 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;
- 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;
- 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;
- 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7;
- 5) spełnienie wymagań określonych w art. 60 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz. U. poz. 1529) - w przypadku inwestycji na nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Nieruchomości, o którym mowa w tej ustawie, oddanej w użytkowanie wieczyste lub sprzedanej w trybie określonym w art. 53 ust. 1 lub 2 tej ustawy, przeznaczonej na wynajem o czynszu najmu określonym zgodnie z przepisami rozdziału 7 tej ustawy, zwanej dalej "inwestycją KZN".
Jak wynika z uzasadnienia decyzji organów obu instancji, przyczyną odmowy udzielenia pozwolenia na budowę była niezgodność projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi, a konkretnie kolizja z normą § 157 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 poz. 1422), zgodnie z którą zabrania się stosowania w jednym budynku gazu płynnego i gazu z sieci gazowej.
Z projektu budowlanego wynika, że wniosek o pozwolenie na budowę instalacji gazu ziemnego dla tego budynku dotyczy jedynie lokali nr [...], [...] i [...], zaś lokale nr [...] i [...] zostały wydzielone z opracowania.
Jednocześnie organy powołują się na okoliczność, że T. B. - współużytkownik wieczysty działki o nr ew. [...] oraz właściciel lokalu nr [...] w przedmiotowym budynku - nie wyraził zgody na instalację gazu ziemnego, a ponadto podał, że używa w swoim lokalu gazu z butli.
Zgodnie z § 157 ust. 5 w zw. z § 8 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,instalacje gazowe zasilane gazem płynnym mogą być wykonywane tylko w budynkach niskich, czyli do 12 m włącznie nad poziomem terenu lub mieszkalnych o wysokości do 4 kondygnacji nadziemnych włącznie.
Instalację gazową zasilaną gazem płynnym z indywidualnej butli, znajdującej się wewnątrz budynku stanowi butla gazowa, urządzenie redukcyjne przy butli, przewód z armaturą, kształtkami i innym wyposażeniem, a także urządzenie gazowe wraz z przewodami spalinowymi lub powietrzno-spalinowymi, jeżeli stanowią one element składowy urządzeń gazowych (§ 156 ust. 4 ww. rozporządzenia). Należy utrzymywać instalację gazową oraz te urządzenia w należytym stanie technicznym, oraz stosować stały monitoring tego typu wyposażenia
Natomiast jak wynika z § 157 ust. 6 ww. rozporządzenia, zabrania się stosowania w jednym budynku gazu płynnego i gazu z sieci gazowej.
Okoliczność korzystania z butli gazowej przez właściciela lokalu nr [...] została zakwestionowana przez inwestorów, zaś organ z naruszeniem art. 7 i 77 kpa okoliczności tej, wpływającej bezpośrednio na wynik postępowania, nie wyjaśnił, przyjmując za fakt informacje podane przez T. B..
Tymczasem wewnętrzny konflikt między właścicielami lokali mógł mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia organów, które w tym przedmiocie nie dokonały żadnych ustaleń własnych.
Po pierwsze organ odwoławczy ustali status prawny budynku przy ul. [...] w [...]. W tym miejscu podkreślić trzeba, że w postępowaniach z zakresu Prawa budowlanego, mających związek z nieruchomością wspólną legitymację do reprezentowania interesu podmiotu zbiorowego – ogółu właścicieli lokali, ma utworzona przez nich wspólnota mieszkaniowa. Ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy bowiem - stosownie do art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - wspólnotę mieszkaniową, która może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana. W ramach zarządzania nieruchomością wspólną w małych wspólnotach wyróżnia się tzw. czynności zwykłego zarządu i czynności ten zwykły zarząd przekraczające. W małych wspólnotach, gdzie liczba lokali nie przekraczała 7, do podjęcia czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu niezbędna była zgoda wszystkich właścicieli.
Ewentualnie współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie, mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Ponadto, jeżeli w małej wspólnocie mieszkaniowej nie można uzyskać zgody większości współwłaścicieli w istotnych sprawach dotyczących zwykłego zarządu albo jeżeli większość współwłaścicieli narusza zasady prawidłowego zarządu lub krzywdzi mniejszość, każdy ze współwłaścicieli może wystąpić do sądu o wyznaczenie zarządcy przymusowego.
Prawidłowe rozstrzygniecie sprawy wymaga analizy zaprojektowanych robót, ustalenia czy dotyczą one także części wspólnych i czy ich wykonanie przekracza zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną.
Koleją istotną okolicznością winno być ustalenie przez organ nie tyle czy lokal nr [...] jest zamieszkały (jak tego chcą skarżący), ile czy rzeczywiście posiada instalację gazową zasilaną gazem płynnym z indywidualnej butli, co wykluczałoby instalację gazu ziemnego w tym samym budynku zgodnie z § 157 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Zasadny jest więc w ocenie Sądu zarzut naruszenia art 7 i 77 § 1 i art. 107 k.p.a. polegający na niezweryfikowaniu przez organy I i II instancji, na czym mają polegać planowane prace budowlane i jaki ma być ich zakres przedmiotowy.
Brak jest także ustaleń organów w zakresie stanu technicznego budynku, pomimo, że decyzja odmowna oparta jest warunku wskazania oddziaływania inwestycji na lokale nr [...] i [...].
Rozpoznając sprawę ponownie, organ odwoławczy będzie miał na uwadze zalecenia co do ponownego przeprowadzenia postępowania wyrażone w niniejszych motywach.
W ocenie Sądu, stwierdzone naruszenie przepisów spowodowało konieczność uchylenia - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2019r., poz. 2325) - wydanej w sprawie decyzji organu drugiej instancji, o czym orzeczono w punkcie pierwszym wyroku. Rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania, zawarte w punkcie II wyroku, uzasadnia przepis art. 200 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżących wpis od skargi w kwocie 500 zł.