Uzasadnienie
P.K. (dalej jako "skarżący) pismem z 21 marca 2022 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Gminy R. z 19 sierpnia 2020 r. nr XX/145/2020 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych na terenie części obrębu geodezyjnego Z.(Dz. Urz. Woj. Maz. z 9 września 2020 r. poz. 9469), powoływanego dalej jako "uchwała" lub "plan", żądając stwierdzenia jej nieważności w całości. Skarżący zarzucił uchwale naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 pkt 4, art. 17 pkt 6 lit. b tiret trzeci, art. 17 pkt 9, art. 17 pkt 12, art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503), powoływanej dalej "u.p.z.p.", § 7 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.
Nr 164, poz. 1587), powoływanego dalej jako "rozporządzenie", art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 8 ust. 2 rozporządzenia oraz art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia.
Sąd pismem z 27 maja 2022 r. (k-50 akt sądowych), w wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału VII z 11 maja 2022 r., wezwał pełnomocnika skarżącego do wykazania naruszenia interesu prawnego skarżącego zaskarżoną uchwałą, poprzez wskazanie, z jakiego tytułu prawnego wywodzi swój interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.g.", oraz o wskazanie przepisów uchwały, które ten interes prawny naruszają i na czym to naruszenie polega, w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi. Powyższe wezwanie doręczone zostało pełnomocnikowi skarżącego w dniu 14 czerwca 2022 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru k-51 akt sądowych).
Skarżący w odpowiedzi z 21 czerwca 2022 r. wskazał, że swój interes prawny w zaskarżeniu ww. uchwały wywodzi z faktu, że uchwała ta oddziałuje bezpośrednio na działkę do niego należącą oraz na tereny do niej przyległe, a nadto przy uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doszło do istotnego naruszenia prawa, o którym mowa w skardze, tj. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącego, z uwagi na okoliczność, że przytoczone w skardze przepisy mają znaczenie przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i których naruszenie powoduje wadliwość tego planu, nie ma potrzeby wskazywania konkretnych zapisów zaskarżonej uchwały, które naruszyły jego interes prawny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga podlega odrzuceniu, albowiem jej wniesienie jest niedopuszczalne.
Na wstępie podnieść należy, że merytoryczne rozpoznanie skargi zawsze poprzedza kontrola dopuszczalności środka zaskarżenia. Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy w danej sprawie nie zachodzi podstawa do odrzucenia skargi, wymieniona w art. 58 § 1 pkt 1-6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a."
Jedna z przyczyn niedopuszczalności skargi zachodzi wówczas, gdy sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona (art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Przepis ten normuje instytucję powagi rzeczy osądzonej, tzw. res iudicata. O istnieniu powagi rzeczy osądzonej decyduje tożsamość stron postępowania oraz tożsamość przedmiotu sprawy.
W niniejszej sprawie skarżący przedmiotem swojej skargi uczynił uchwałę Rady Gminy R. z 19 sierpnia 2020 r. nr XX/145/2020 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych na terenie części obrębu geodezyjnego Z. Niewątpliwie uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (por. art. 14 ust. 8 u.p.z.p.). Akt prawa miejscowego jako akt prawa powszechnie obowiązującego nie reguluje stosunków prawnych pomiędzy konkretnymi podmiotami, lecz zawiera postanowienia w kontekście określonych praw i obowiązków w stosunku do konkretnej nieruchomości objętej jego zasięgiem, przy czym adresowany jest do nieokreślonej grupy osób.
Uprawnionym do zaskarżenia aktu prawa miejscowego zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. jest każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Tak skonstruowany przepis istotnie rzutuje na legitymację skarżącego. Legitymację do wniesienia skargi ma jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 1 marca 2005 r. sygn. akt OSK 1437/04, [numer dowodu zakryty]; z 3 września 2004 r. sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2).
Sądowi z urzędu wiadome jest, że P.K. kwestionował już uchwałę Rady Gminy R. z 19 sierpnia 2020 r. nr XX/145/2020 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych na terenie części obrębu geodezyjnego Zgliczyn Witowy, żądając stwierdzenia jej nieważności w części określającej sposób zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem: 6RM (w zakresie dotyczącym dz. nr [...], obrębu [...] Z.), co do § 6 ust. 1 pkt 7, § 12 ust. 1 pkt 1 oraz § 16 ust. 2 zaskarżonej uchwały; 2RU (w zakresie dotyczącym dz. nr [...], obrębu [...] Z.), co do § 6 ust. 1 pkt 7, § 12 ust. 1 pkt 1 oraz § 16 ust. 3 pkt 5 i 7 zaskarżonej uchwały.
Skarżący zarzucił również Radzie Gminy R., że podjęła ww. uchwałę z naruszeniem art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez dokonanie w uchwale ustaleń pozostających w sprzeczności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R. uchwalonego uchwałą Rady Gminy R. nr XXIX/162/2018 z 19 lutego 2018 r. (dalej jako "studium").
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 września 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 637/21 ww. skargę oddalił. Powyższy wyrok, wobec niezaskarżenia go przez strony postępowania (w tym skarżącego), stał się prawomocny z dniem 20 grudnia 2021 r.
Pomimo powyżej wskazanego prawomocnego rozstrzygnięcia Sądu, skarżący złożył ponownie skargę na tę samą uchwałę, żądając stwierdzenia jej nieważności (tym razem) w całości. Jak wynika jednak z zarzutów nowej skargi, skarżący kwestionuje w niej ogólnie zgodność uchwały z zapisami studium (art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.), naruszenie przepisów dotyczących procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tj. art. 17 u.p.z.p.) oraz brak w planie miejscowym obligatoryjnych zapisów (art. 15 ust. 2 u.p.z.p. i przepisy rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego).
Skarżący zdaje się jednak nie zauważać, że w prawomocnym wyroku z 24 września 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 637/21, przed rozpoznaniem zarzutów skargi, Sąd dokonał szczegółowej oceny, czy plan jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Wskazał dalej, że w myśl tego przepisu, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Sąd zauważył, że pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też "procedurą planistyczną"), którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu z przepisami prawa, odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego", których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu z przepisami prawa, należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna oraz załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.
Sąd zauważył, że zawartość planu miejscowego określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., jego przedmiot art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardy oraz sposób dokumentowania prac planistycznych) określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając powyższe na uwadze i analizując dokumentację związaną z procedurą planistyczną w przedmiotowej sprawie Sąd nie znalazł podstaw do uznania, by doszło do istotnych naruszeń trybu sporządzania planu ani właściwości organów wynikających z przepisów u.p.z.p.
Skład orzekający w ww. wyroku z 24 września 2021 r., oceniając zaskarżoną uchwałę pod względem trybu jej podejmowania wskazał, że organ dokonał koniecznych uzgodnień, zasięgnął opinii właściwych w sprawie organów oraz przeprowadził procedurę planistyczną z zachowaniem możliwości wypowiedzi przez osoby zainteresowane (publiczna dyskusja nad wyłożonym projektem planu). Choć tryb sporządzenia planu nie był w sprawie kwestionowany, to Sąd uznał za istotne przytoczenie najważniejszych okoliczności przeprowadzonej procedury, co też uczynił w uzasadnieniu tego wyroku.
W konsekwencji uznał, że z punktu widzenia procedury planistycznej nie dostrzegł naruszeń prawa, które uzasadniałyby unieważnienie uchwały. Odnosząc się natomiast do kwestii zasad sporządzania planu Sąd wskazał, że zawiera on wymaganą część tekstową jak i graficzną - zgodnie z art. 20 ust. 1 oraz art. 16 ust. 2 u.p.z.p. Zaskarżony plan zawiera także obowiązkowe elementy wynikające z art. 15 ust. 2 u.p.z.p. z uwzględnieniem jego specyfiki. Wskazano w nim przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, ustalenia dotyczące wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych, granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, szczegółowe zasady i warunki scalenia i podziału nieruchomości, szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy, zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, sposoby i terminy tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów, stawki procentowe renty planistycznej, zasady kształtowania zabudowy oraz parametry i wskaźniki zagospodarowania terenów objętych planem. Tym samym, w ocenie Sądu, plan zawiera wszystkie obligatoryjne elementy przewidziane w przepisach u.p.z.p.
Sąd zauważył także, odnosząc się do zarzutów skarżącego, związanych z brakiem zgodności planu ze studium, że studium służy do określania kierunków polityki przestrzennej gminy (art. 9 ust. 1 u.p.z.p.). Jest to akt generalny a zatem realizacja jego ustaleń następuje w poszczególnych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego będących aktami prawa miejscowego. Ustalenia studium, zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W konsekwencji już w art. 15 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca zobligował organy gminy do sporządzenia projektu planu zgodnie z postanowieniami studium. Postanowienia studium mają więc dla organów wykonawczych gminy charakter wiążący przy sporządzaniu projektów miejscowych planów, bowiem ustalenia projektu planu są konsekwencją ustaleń studium. Chęć odmiennego uregulowania zapisów planu od tego co ustala studium wymaga zmiany tego ostatniego.
Przyjęcie w planie ustaleń niezgodnych z treścią studium stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzące do nieważności tego aktu (art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 1 u.p.z.p.). Sąd zauważył jednak, że dotyczy to sytuacji, gdy studium wyraźnie określoną kwestię reguluje np. wskazując, że dany obszar będzie przeznaczony pod produkcję rolną, a plan umieszcza tam innego rodzaju zabudowę. Studium winno określać jedynie zakres ustaleń (zmian) planu, pewne ogólne założenia (reguły). Konkretyzacja tych ustaleń następuje natomiast w dalszej fazie prac planistycznych przy zachowaniu ustawowo unormowanej procedury, przestrzeganiu etapów stanowienia planu i kompetencji organów gminy. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. obowiązkiem rady gminy jest stwierdzenie zgodności między treścią studium, a treścią uchwalanego planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium.
Norma wysłowiona w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wskazuje, że rada gminy uchwala plan miejscowy po uprzednim stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości postanowień tego ostatniego aktu i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie mogą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą być ze sobą sprzeczne. Aktualnie obowiązująca treść art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nie wymaga aby studium i plan miejscowy zawierały identyczne ustalenia.
Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd wskazał, że zgodnie z postanowieniami Studium - Kierunki Zagospodarowania Przestrzennego Gminy R. – pkt 1.1 Cele i kierunki polityki przestrzennej, dokument ten "(...) określa lokalne zasady zagospodarowania przestrzeni gminy, jednak granice obszarów funkcjonalnych ściśle nie przesądzają o faktycznej zmianie przeznaczenia tych terenów i o ich zainwestowaniu. Dokładne określenie granic oraz funkcji zagospodarowania poszczególnych terenów powinny być określone na etapie sporządzania miejscowych planów zagospodarowani przestrzennego. Studium zawiera generalne zasady zagospodarowania przestrzennego gminy oraz wytyczne, którymi należy kierować się w kreowaniu właściwej polityki przestrzennej.
Ponadto zawiera postulaty i sugestie, które warto wziąć pod uwagę w kształtowaniu ładu przestrzennego." Podsumowując Sąd wskazał, że nie podzielił zarzutów skargi dotyczących sprzeczności zapisów planu z postanowieniami obowiązującego dla Gminy R. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.
Odnoszą powyższe uwagi do skargi wniesionej w niniejszej sprawie zauważyć należy, że kwestie (zarzuty) poruszone przez skarżącego w obecnie wniesionej skardze, zostały przez Sąd w prawomocnym wyroku z 24 września 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 637/21 wzięte pod uwagę i uznane za niezasadne.
Na tej podstawie Sąd uznał, że ponowna skarga tego samego podmiotu na tę samą uchwałę w jednakowym zakresie (zakresie już rozstrzygniętym prawomocnym wyrokiem), w sytuacji, gdy wcześniejsza skarga zostały prawomocnie osądzona, jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu.
Niezależnie od powyższego Sąd uznał również, że skarżący we wniesionej skardze, mimo wezwania Sądu z 27 maja 2022 r., nie wykazał naruszenia interesu prawnego zaskarżoną uchwałą, poprzez wskazanie, z jakiego tytułu prawnego wywodzi swój interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz o wskazanie przepisów uchwały, które ten interes prawny naruszają i na czym to naruszenie polega. Skarżący wyjaśnił jedynie (zarówno w skardze, jak i piśmie procesowym z 21 czerwca 2022 r.), że uchwała ta oddziałuje bezpośrednio na jego działkę oraz na tereny do niej przyległe, a nadto przy uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doszło do istotnego naruszenia prawa, o którym mowa w skardze, tj. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącego, z uwagi na okoliczność, że przytoczone w skardze przepisy mają znaczenie przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i których naruszenie powoduje wadliwość tego planu, nie ma potrzeby wskazywania konkretnych zapisów zaskarżonej uchwały, które naruszyły jego interes prawny.
O powodzeniu skargi przesądza jednak wykazanie naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Uchwała, czy też jej konkretne postanowienie, musi naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego, pojmowany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością. Stosownie bowiem do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone. Strona skarżąca uchwałę organu samorządu terytorialnego musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną. Innymi słowy, zmuszona jest udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną - pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Takich wyjaśnień jednak w niniejszej sprawie zabrakło.
W ocenie Sądu, skarżący po pierwsze nie wykazał, czy nadal jest właścicielem działki objętej planem (wynika to jedynie z wyroku z 24 września 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 637/21), jak również nie podał, który konkretnie przepis planu ma wpływ na jego sytuację indywidulaną (a zatem, który przepis zaskarżonej uchwały, w związku z podnoszonymi w skardze zarzutami, ma wpływ na jego nieruchomość).
W konsekwencji Sąd rozpoznający tę sprawę nie mógł jej rozpoznać merytorycznie, gdyż rozpoznając skargę zobowiązany był przede wszystkim do zbadania, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza chroniony interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Dopiero wykazanie takiego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez wnoszącego skargę na uchwałę organu otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania. Skarżący w skardze wskazał natomiast ogólnie na uchybienia, w jego ocenie, przy uchwalaniu planu miejscowego oraz braku zgodności planu ze studium, nie wyjaśniając jednocześnie, jak te uchybienia w związku z konkretnymi zapisami zaskarżonej uchwały, wpływają bezpośrednio na jego sferę materialnoprawną.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 i pkt 5a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O zwrocie wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a