Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak [...] wydaną [...] listopada 2009 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2009 r. stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta O. z [...] listopada 2007 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej K. B. pozwolenia na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] na lokal handlowo-usługowy w budynku przy ul. [...] w O. oraz udzielającej pozwolenia na budowę nowego wejścia i schodów zewnętrznych do w/w lokalu.
W uzasadnieniu organ podkreślił, że w jego ocenie decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem, bowiem kontrolowane pozwolenie na budowę udzielone przez Prezydenta Miasta O. jest obarczone wadą rażącego naruszenia prawa tj. art. 39 ust 1 ustawy Prawo budowlane i art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Zgodnie z dyspozycją art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane według stanu na dzień wydania decyzji prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Taką samą dyspozycję zawiera art. 36 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Budynek przy ul. [...] w O. jest objęty ochroną konserwatorską, w związku z powyższym, zgodnie z dyspozycją art. 39 ust 1 w/w ustawy Prawo budowlane i art. 36 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przed wydaniem pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy w/w budynku inwestor powinien uzyskać pozwolenie na prowadzenie robót przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków.
Jak wynika z materiału dowodowego inwestor nie posiadał pozwolenia, o którym mowa w art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zaś przywoływana przez K. B. decyzja Miejskiego Konserwatora Zabytków a dnia [...] listopada 2001 r., znak: [...], została uchylona decyzją Zarządu Miasta O. z dnia [...] grudnia 2001 r., znak: [...].
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł K. B. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa orasz art. 77 § 1, art. 7 i art. 8kpa.
W odpowiedzi na skargę główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając legalność zaskarżonych rozstrzygnięć, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz.1270 ze zm.).
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana [...] listopada 2009 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2009 r. stwierdzająca nieważność decyzji Prezydenta Miasta O. z [...] listopada 2007 r. wydanej w przedmiocie pozwolenia na budowę z uwagi na rażące naruszenie art. 39 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i art. 36 ust. 1 pkt ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, stanowi formie nadzoru. Przedmiotem tego postępowania jest wyłącznie ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. A zatem, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu jest wyłącznie rozpatrzenie sprawy w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza, że w postępowaniu tym organ administracji nie jest władny rozstrzygnąć sprawę co do istoty, jak może to uczynić w postępowaniu odwoławczym, organ nadzoru może działać tylko jako organ kasacyjny.
Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a., a ponieważ przesłanki stwierdzenia nieważności zostały wymienione wyczerpująco w art. 156 § 1 k.p.a., powinny być interpretowane dosłownie, a nie rozszerzająco.
Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.
W rozpoznawanej sprawie organy przeprowadziły ocenę kontrolowanej decyzji pod kątem treści przepisów art. 32 i 39 Prawa budowlanego. Przepis art. 39 ust 1 Prawa budowlanego prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków.
Przepis ten nawiązuje do art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień.
Chodzi w tym przypadku o decyzję wydaną na podstawie przepisu art. 36 ust 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przewidującego wymóg uzyskania pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na wykonanie prac przy zabytku lub w otoczeniu zabytku.
Z treści przepisu powołanego art. 39 ust 1 Prawa budowlanego wynika, że obowiązek uzyskania stosownego pozwolenia na budowę ciąży na inwestorze, a także, że winn0 być ono przedstawione organowi architektoniczno-budowlanemu wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę o którym mowa w przepisach prawa budowlanego (art. 32 ust 1 pkt 2).
Oznacza to, że w przypadku, gdy inwestor nie uzyskał stosownego pozwolenia na prowadzenie robot budowlanych przy zabytku lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, a organ administracji architektoniczno-budowlanej pomimo to zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę, to decyzja pozwalająca na budowę jest obarczona tak istotną wadą prawną, iż uzasadnia to jej wyeliminowanie z obrotu prawnego gdyż jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa z przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Niewątpliwym jest w rozpoznawanej sprawie że Prezydent O. wydał kontrolowaną decyzję z [...] listopada 2007 r. mimo nie spełnienia koniecznego warunku przedstawienia przez inwestora ostatecznej decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wydanej na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków opiece nad zabytkami.
Powoływane przez skarżącego rozstrzygnięcia Konserwatora tj. postanowienie z [...] grudnia 2003r. czy decyzja z [...] grudnia 2001 r. taką decyzją nie są.
Przy czym należy podnieść, że postępowanie administracyjne odnośnie postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] grudnia 2003 r. wydanego na podstawie art. 6 i 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami które uzgadniało projekt decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji pozostaje w toku po uchyleniu przez Sąd uchylającego go postanowienia Ministra Kultury z [...] grudnia 2004 r., zaś decyzja Miejskiego Konserwatora Zabytków z [...] listopada 2001 r. została uchylona decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wydaną [...] grudnia 2001 r. wobec powyższego podzielając w pełni oceną kontrolowaną w postępowaniu nadzorczym decyzji dokonaną przez organy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.