Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco.
Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa), po rozpatrzeniu odwołania J. i R.M. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2007 r., znak: [...] stwierdzającej nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2005 r., znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. i R.M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr ewid. [...] oraz zjazdem z drogi głównej na działce nr ewid. [...] w K., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. w części dotyczącej zaprojektowanej inwestycji na działce o nr ewid. [...] i w tym zakresie odmówił stwierdzenia nieważności natomiast w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Z akt sprawy wynika, że po wszczęciu na wniosek E.W. nadzwyczajnego postępowania administracyjnego decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność Starosty [...] z dnia [...] września 2005 r. wskazując, że jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, gdyż narusza § 272 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).
Rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że stosownie do przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ podniósł, że w przedmiotowej sprawie do wniosku o pozwolenie na budowę J. i R.M. dołączyli oświadczenie, które dotyczy tylko działki o nr ewid. [...], natomiast brak jest oświadczenia odnośnie działki o nr ewid. [...], na której została zaprojektowana infrastruktura techniczna budynku, zaś z akt sprawy wynika, że działka nr [...] jest własnością E.W. Dlatego, decyzja Starosty [...] z dnia [...] września 2005 r., znak: [...] w zakresie działki nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.
Jednocześnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że weryfikowana w tym postępowaniu decyzja Starosty [...] w części dotyczącej działki nr [...] została wydana w oparciu o właściwą podstawę prawną, nie narusza przepisów o właściwości, a także sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Ponadto sporna inwestycja jest zgodna z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego gminy K. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy K. z dnia [...] lipca 2001 r. nr [...]. Jak bowiem wynika z akt sprawy działki, na których została zaprojektowana przedmiotowa inwestycja znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem M -5, przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową, pensjonatową, związaną z nieuciążliwą działalnością usługową i gospodarczą, w tym rolniczą oraz niezbędne wewnętrzne drogi dojazdowe i towarzyszącą infrastrukturę techniczną. Dla tych terenów miejscowy plan ustala, że budynki mieszkalne mogą być realizowane w formie budynków jednorodzinnych wolnostojących.
Dodatkowo organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie dokonano odstępstwa od warunków określonych w § 6 ust. 2 pkt 6 lit. a i pkt 7 lit. a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które dotyczą bezwzględnej wielkości powierzchni działki oraz formy architektonicznej budynku. Jednakże stosownie do treści § 2 ust. 5 tego planu w przypadkach szczególnych, zwłaszcza w przypadku rozwiązań nowatorskich, o wysokich walorach estetycznych i nie stwarzających dysharmonii z otaczającym krajobrazem, ustala się możliwość odstąpienia od wymagań § 6 i 8 ust. 2 pkt 6 i 7-9 w oparciu o opinię gminnej komisji ds. urbanistyki i architektury wyrażaną na wniosek wójta gminy. W niniejszej sprawie odstępstwo dokonano za zgodą Wójta Gminy K. po zasięgnięciu opinii Gminnej Komisji ds. Urbanistyki i Architektury, co poświadcza pismo z dnia [...] sierpnia 2005 r., znak: [...], a zatem zgodnie z procedurą przewidzianą w planie.
Dodatkowo Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę został załączony projekt budowlany sporządzony przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane, który został uzupełniony stosownie do obowiązku nałożonego postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r., znak: [...].
Organ odwoławczy ocenił, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] września 2005 r. jest zgodna z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, odnoście odległości projektowanej inwestycji od granicy z działkami sąsiednimi.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił stanowiska Wojewody [...] dotyczącego rażącego naruszenia §272 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Wskazał, że decyzja Starosty [...] została wydana w oparciu o dokumentację przedstawioną przez inwestora, w której znajduje się opinia Instytutu Techniki Budowlanej z dnia 27 stycznia 2004 r., z której wynika, że dla budynków o konstrukcji drewnianej opierającej się na węgłach ścianą nierozprzestrzeniajacą ogień jest ściana o grubości nie mniejszej niż 14 cm.
Natomiast jak wynika z projektu budowlanego w planowanym budynku grubość ścian wynosi 20 cm W związku z tym organ uznał, że są to ściany nierozprzestrzeniające ogień, dla których ma zastosowanie § 272 ust. 2 cytowanego rozporządzenia odnośnie odległości z niezabudowaną działką budowlaną nr [...]. Zgodnie z tym przepisem budynki jednorodzinne, rekreacji indywidualnej oraz budynki mieszkalne zagrodowe i gospodarcze ze ścianami i dachami nierozprzestrzeniającymi ognia powinny być sytuowane w odległości nie mniejszej od granicy sąsiedniej niezabudowanej działki, niż jest to określone w § 12 tego rozporządzenia. Jak wynika natomiast z projektu budowlanego odległość projektowanego budynku ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych jest zgodna z wymaganiami określonymi w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., który przewiduje, że budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy nie mniejszej niż 3 m. w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.
Powyższa decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stała się przedmiotem skargi E.W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie § 272 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, art. 107 kpa poprzez pominięcie w uzasadnieniu decyzji obligatoryjnych jego elementów oraz naruszenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z tego względu, iż w dniu wydawania zaskarżonej decyzji obowiązywał inny plan zagospodarowania kwalifikujący w odmienny sposób grunt skarżącej.
W uzasadnieniu skargi E.W. podniosła, że organ niezasadnie ograniczył rozważania dotyczące naruszenia § 272 cytowanego wyżej rozporządzenia do grubości ścian, podczas gdy przepis ten dotyczy również dachów. Tymczasem nie ulega wątpliwości, że drewniane ściany i dach spornego budynku są elementem rozprzestrzeniającym ogień.
Ponadto zarzuciła, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie zawarł żadnych rozważań dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W ocenie skarżącej rażąca wadliwość zaskarżonej decyzji polega na bezspornym fakcie, że inwestorzy uzyskali pozwolenie na budowę na należącej do nich działce o nr ewid. [...], natomiast na działce nr ewid. [...] należącej do skarżącej infrastrukturę techniczną tego budynku. Okoliczności te wskazują na konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i ponowne rozpatrzenie całej sprawy.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W konsekwencji sąd administracyjny dokonuje kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania, co oznacza, że kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.
Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga podlega uwzględnieniu, choć z innych powodów, niż podniesione w skardze, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego, mającym wpływ na wynik sprawy.
Przede wszystkim należy podkreślić, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił zdecydowanej większości argumentów zawartych w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2007 r., znak: [...] stwierdzającej nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2005 r., znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. i R.M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr ewid. [...] oraz zjazdem z drogi głównej na działce nr ewid. [...] w K. W szczególności organ odwoławczy nie dopatrzył się rażącego naruszenia § 272 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz naruszenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazując na ewidentną zgodę na odstępstwo dotyczące przekroczenia wielkości kubatury projektowanego budynku wyrażoną w piśmie z dnia [...] sierpnia 2005 r., znak: [...], zgodnie z procedurą przewidzianą w § 2 ust. 5 planu.
Przesłanką, na której Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oparł stwierdzenie nieważności części decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2005 r. jest ustalenie rażącego art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, gdyż inwestorzy dołączyli oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wyłącznie w odniesieniu do działki o nr ewid. [...], nie składając analogicznego oświadczenia odnośnie działki o nr ewid. [...], na której została zaprojektowana infrastruktura techniczna budynku. Dodatkowo organ wskazuje, że z akt sprawy wynika, że działka nr [...] jest własnością E.W.
Odnosząc się do tego argumentu należy stwierdzić, iż nie znajduje on zupełnie potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy. Z akt sprawy wynika bowiem ponad wszelką wątpliwość, że w stosunku do działki o nr ewid. [...] oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane inwestorzy złożyli jednocześnie z projektem budowlanym. Niemniej jednak analogiczne oświadczenie w odniesieniu do działki o nr ewid. [...] inwestorzy złożyli wypełniając obowiązek uzupełnienia braków w projekcie budowlanym nałożony postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r., znak: [...] i znajduje się ono w aktach sprawy (vide karta 20 akt administracyjnych). Dodatkowo, z wypisu z rejestru gruntu wynika, że działka ta nie jest własnością E.W.
W związku z powyższym należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, 80 kpa, ze względu na ewidentny błąd w ocenie zgromadzonego materiału dowodowego dotyczący naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W konsekwencji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył również art. 107 § 3 kpa ze względu na wadliwie uzasadnioną przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2005 r.
Dodatkowo Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył art. 77 kpa, gdyż prowadząc postępowanie odwoławcze nie rozpatrzył całości sprawy ponieważ uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] w części dotyczącej zaprojektowanej inwestycji na działce o nr ewid. [...] i w tym zakresie odmówił stwierdzenia nieważności natomiast w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, a zatem zarówno w odniesieniu do działki o nr ewid. [...], jak też działki nr ewid. [...], na którym zaprojektowano zjazd z drogi głównej w K. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odnosi się jedynie do działek o nr ewid. [...] i nr ewid. [...], natomiast organ pominął całkowicie kwestię oceny zaprojektowanego zjazdu na działce o nr ewid. [...] utrzymując jednocześnie w mocy stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2005 r. także w tej części.
Wskazane uchybienia w postępowaniu administracyjnym mają niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy co uzasadnienia wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.
Prowadząc na nowo postępowanie odwoławcze Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązany będzie do ponownej oceny legalności decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2005 r. w zakresie dotyczącym każdej z działek, na których zaprojektowano całość inwestycji, a zatem nie tylko działki o nr ewid. [...] i nr ewid. [...] ale również nr ewid. [...] mając wszakże na uwadze dotychczas poczynione ustalenia, w szczególności dotyczące zastosowania w niniejszej sprawie cytowanego § 272 rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ powinien mieć także na uwadze, że do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie wystarczy ustalenie ewentualnego naruszenia prawa np. w postaci uchybienia warunkom technicznym określonym w przytoczonym wyżej akcie wykonawczym, ale jednoznaczne stwierdzenie jego rażącego, kwalifikowanego charakteru.
Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji byłaby bowiem sytuacja, w której bezsporne i niewymagające skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych naruszenie prawa nie daje się pogodzić w żadnym stopniu w obowiązującym porządkiem prawnym.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 152 i 200 cytowanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.