Uzasadnienie
Starosta L. decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., znak [...] na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., zwanej dalej Prawo budowlane) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej K.p.a.), odmówił udzielenia pozwolenia dla Miasta i Gminy S. na rozbiórkę budynku po dawnej zlewni mleka usytuowanego na terenie działki nr ew. [...] położonej w miejscowości Z., gmina S. W uzasadnieniu organ wskazał, że wraz z wnioskiem o pozwolenie na rozbiórkę budynku po dawnej zlewni mleka usytuowanego na terenie działki nr ew. [...], położonej w miejscowości Z., gmina S. inwestor przedłożył: pismo Burmistrza Miasta i Gminy S., w którym wyraża zgodę na rozbiórkę przedmiotowego obiektu, poświadczoną za zgodność z oryginałem umowę w sprawie przeniesienia posiadania nieruchomości z dnia 21 sierpnia 2002 r., szkic usytuowania obiektu budowlanego na kopii mapy, opis zakresu i sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych - budynku po dawnej zlewni mleka w Z. oraz opis zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia.
Inwestor został wezwany do uzupełnienia brakujących dokumentów we wniosku tj.: przedłożenia zgody właściciela obiektu na dokonanie rozbiórki. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Burmistrz Miasta i Gminy S. złożył jedynie pisemne wyjaśnienie dotyczące przedłożonej wcześniej dokumentacji. Wyjaśnienia dostarczone do tutejszego organu w dniu 2 czerwca 2011 r. jako odpowiedź na ww. wezwanie nie zawierają wymaganej zgody właściciela obiektu na dokonanie rozbiórki. Załączona do wniosku zgoda Burmistrza Miasta i Gminy S. na dokonanie rozbiórki oraz umowa w sprawie przeniesienia posiadania nieruchomości z dnia 21 sierpnia 2002 r. zawarta między Burmistrzem Miasta i Gminy S. a Okręgową Spółdzielnią Mleczarską nie potwierdzają faktu nabycia przez Gminę S. własności znajdującego się na terenie działki o nr ew. [...] obiektu budowlanego. W związku z powyższym inwestor, pismem z dnia 14 czerwca 2011 r. został pisemnie poinformowany, iż z powodu nieuzupełnienia wniosku o brakujące dokumenty, wniosek został pozostawiony bez rozpoznania.
Pismem z dnia 29 lipca 2011 r. Burmistrz Miasta i Gminy S. wniósł o wydanie rozstrzygnięcia końcowego w formie decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na wniosek organ podtrzymał swoje stanowisko w przedmiotowej sprawie.
Pismem z dnia 3 października 2011 r. Wojewoda M. poinformował o złożonym przez Miasto i Gminę S. zażaleniu, na bezczynność Starosty L. wobec zaniechania merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy na wniosek Miasta i Gminy S. z dnia 21 kwietnia 2011 r., jednocześnie wnosząc o niezwłoczne przesłanie kompletu akt sprawy. W związku z powyższym tutejszy organ pismem z dnia 13 października 2011 r. przekazał do M. Urzędu Wojewódzkiego, Wydziału Infrastruktury i Środowiska Delegatury - Placówki Zamiejscowej w O. akta przedmiotowej sprawy. Wojewoda M., postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy, tj. miesiąc czasu, licząc od dnia doręczenia niniejszego postanowienia. Powyższe postanowienie zostało doręczone do tutejszego Wydziału Architektury w dniu 10 listopada 2011 r.
W związku z powyższym organ pierwszej instancji niezwłocznie przystąpił do ponownego rozpatrzenia sprawy, a tym samym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę dokonał sprawdzenia kompletności wniosku. Po stwierdzeniu jego kompletności przystąpił do merytorycznego zbadania sprawy. W związku z brakiem dokumentu poświadczającego fakt nabycia przez Gminę S. praw własności do znajdującego się na terenie działki o nr ew. [...] w miejscowości Z. budynku po dawnej zlewni mleka, organ postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w ciągu czternastu dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia dokumentu, na podstawie, którego Burmistrz Miasta i Gminy S. stał się właścicielem przedmiotu wniosku. Postanowienie to zostało skutecznie doręczone w dniu 28 listopada 2011 r. W odpowiedzi na powyższe postanowienie inwestor pismem z dnia 8 grudnia 2011 r. poinformował, iż wszelkie dokumenty, będące w jego posiadaniu przedłożył wraz z wnioskiem o pozwolenie na rozbiórkę z dnia 18 kwietnia 2011 r.
Organ pierwszej instancji stwierdził, że ze zgromadzonej przez organ dokumentacji (w tym wypisu z rejestru gruntów) wynika, iż właściciel nieruchomości nie jest znany, a w ewidencji ujawniony jest samoistny posiadacz nieruchomości - Wspólnota Gruntowa Wsi Z. W związku z powyższym inwestor - Miasto i Gmina S., nie przedłożył zgody właściciela obiektu na jego rozbiórkę. Co do zasady właściciel gruntu jest również właścicielem trwale związanych z gruntem budynków i budowli. Budynek może stanowić odrębny przedmiot własności zgodnie z zapisami art. 46 § 1 k. c. jeśli na mocy przepisów szczegółowych stanowi odrębny od gruntu przedmiot własności. Na mocy umowy zawartej z Likwidatorem Okręgowej Spółdzielni Mleczarskiej Miasto i Gmina S. nie stało się właścicielem budynku, lecz przeniesionych nakładów poczynionych na wybudowanie budynku. Nakłady, to wyrażone w pieniądzu koszty poniesione na budowę budynku.
Budynek zaś stanowi własność właściciela gruntu lub własność użytkownika wieczystego, jeżeli nieruchomość jest oddana w użytkowanie wieczyste. Tego rodzaju praw do gruntu i do budynku Miasto i Gmina S. nie posiada, nie jest, więc w tej sytuacji właścicielem budynku. W związku z faktem, że stan prawny nieruchomości jest nieuregulowany, organ nie może uznać, iż inwestor przedłożył zgodę właściciela obiektu na jego rozbiórkę.
Zgodnie z art. 35 ust. 3 "w razie stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę".
Organ wskazał, że w związku z nieuzupełnieniem w terminie wszystkich nieprawidłowości wskazanych w postanowieniu Starosty L., orzekł jak w sentencji.
Wojewoda M. decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza Miasta i Gminy S., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty L. z dnia [...] grudnia 2011 r., znak [...].
Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji wydal decyzję z odmawiającą udzielenia pozwolenia na rozbiórkę zgodną z obowiązującymi przepisami i nie znajduje podstaw prawnych do jej uchylenia.
Organ wskazał, że zgodnie z wypisem z rejestru gruntów, z dnia 12 października 2011 r., działka nr ew. [...], obręb [...] miejscowość Z., gmina S. - pozostaje we władaniu (na zasadach posiadania samoistnego) Wspólnoty Gruntowej wsi Z. Starosta L., postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, nałożył na Miasto i Gminę S. obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów, tj. "dokumentu na podstawie, którego Burmistrz Miasta i Gminy S. stał się właścicielem przedmiotu wniosku - budynku po dawnej zlewni mleka, usytuowanego na terenie działki nr ew. [...] w miejscowości Z., gmina S. lub zgodę prawnego właściciela budynku na jego rozbiórkę ".
W piśmie z dnia 6 grudnia 2011 r. Burmistrz Miasta i Gminy S. podniósł m.in.: "własność obiektu wykazana jest w umowie w sprawie przeniesienia posiadania nieruchomości (przeniesienia własności nakładów poniesionych na budowę budynku), która została dołączona do wniosku". W odwołaniu wskazano "W świetle załączonych dokumentów oraz zapisów w ewidencji gruntów jedynym podmiotem, który mógłby wykazać się prawem do przedmiotowej nieruchomości jest gmina S., jako władający na prawach posiadacza samoistnego wstępująca w miejsce jej dotychczasowego posiadacza - Okręgowej Spółdzielni Mleczarskiej w J. władającej nieruchomością nieprzerwanie od 1967 r." oraz że "rozbiórka budynku posadowionego na gruncie o nieuregulowanym stanie prawnym powinna być oceniona w szczególności pod kątem jej niesprzeczności z zasadami współżycia społecznego (art. 58 § 1 kc) co w przedmiotowej sprawie ma znaczenie bowiem budynek ten ulega dewastacji a ponieważ w żaden sposób nie jest zabezpieczony, może stanowić zagrożenie osób w nim przebywających".
W opinii prawnej Zespołu Radców Prawnych Starostwa Powiatowego w L. z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] wskazano, że,,na mocy umowy zawartej z likwidatorem Okręgowej Spółdzielni Mleczarskiej - Miasto i Gmina S. nie stało się właścicielem budynku lecz właścicielem nakładów poczynionych na wybudowanie budynku. Nakłady, to wypłacone w pieniądzu koszty poniesione na budowę budynku. Budynek zaś stanowi własność właściciela gruntu lub własność użytkownika wieczystego, jeżeli nieruchomość jest oddana w użytkowanie wieczyste. Tego rodzaju praw do gruntu i do budynku Miasto i Gmina S. nie posiada nie jest wiec w tej sytuacji właścicielem budynku".
Organ odwoławczy stwierdził, że potwierdza prawidłowość oceny prawnej zaistniałej sytuacji wyrażonej w opinii z dnia 15 listopada 2011 r. oraz wskazał, że organy administracji publicznej mają obowiązek wydawania rozstrzygnięć administracyjnych na podstawie przepisów prawa. Zatem nie mogą złamać zasady wskazanej w art. 33 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego.
Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia organ orzekł jak w sentencji decyzji.
Na powyższą decyzję Wojewody M. z dnia [...] lutego 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Miasto i Gmina S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.
Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie:
- - przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na nie wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w tym nie wyjaśnieniu, komu przysługuje uprawnienie do wnioskowania o rozbiórkę budynku; naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych twierdzeń, w szczególności nie wyjaśnienie, dlaczego organ nie wziął pod uwagę treści dokumentów przedłożonych przez skarżącą wraz z odwołaniem, jednoznacznie wskazujących na uprawnienie gminy S. do występowania, jako właściciela budynku z wnioskiem o jego rozbiórkę
- - przepisów prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 61 i następnych Prawa budowlanego poprzez uznanie, że gmina wnosząca skargę nie wykazała, że złożyła kompletny wniosek o wydanie zezwolenia na rozbiórkę budynku.
W uzasadnieniu skargi zarzuciła, że Wojewoda M. wydając zaskarżoną decyzję nie dokonał głębszej analizy stanu prawnego a ograniczył się do potwierdzenia prawidłowości oceny prawnej organu I instancji. Zdaniem skarżącej argumentacja prawna, jaka legła u podstaw rozstrzygnięcia podjętego przez Wojewodę M. jest błędna i narusza w oczywisty sposób art. 33 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy zastosował błędną wykładnię tego przepisu, nie uwzględniając faktu, że właścicielem obiektu - budynku zlewni mleka - jest gmina Miasto i Gmina S. W toku prowadzonego postępowania skarżąca udowodniła swój interes prawny poprzez wykazanie, iż faktycznie włada nieruchomością od chwili jej przejęcia na podstawie umowy z dnia 21 sierpnia 2002 r. w sprawie przeniesienia posiadania nieruchomości. Nie uznanie przez organ odwoławczy powyższego dowodu w konsekwencji prowadzi do sytuacji wyłączenia gminy jako posiadacza samoistnego z obowiązku utrzymywania obiektu w należytym stanie technicznym i estetycznym.
Brak jest także dostatecznych podstaw prawnych do zakwestionowania skarżącej jako strony właściwej do występowania z wnioskiem o rozbiórkę budynku w sytuacji, kiedy skarżąca w oparciu o ww. umowę przejęła także zarząd nad budynkiem. W przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie ma fakt występowania skarżącej o rozbiórkę budynku, która swoim działaniem wychodzi naprzeciw zadaniom nałożonym na organy nadzoru budowlanego ustawowo zobligowanych do działania w zakresie zobowiązania właściciela lub zarządcy do utrzymania danego obiektu według stanu technicznego zgodnego z przepisami prawa budowlanego (art. 61 i następne Prawa budowlanego). W ocenie strony wnoszącej skargę, zarządca obiektu budowlanego ma prawo w świetle wyżej wymienionych przepisów wystąpić skutecznie z wnioskiem o rozbiórkę obiektu.
Wojewody M. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Specyfika robót budowlanych polegających na rozbiórce obiektu budowlanego uzasadnia wprowadzenie odmiennych wymagań, których spełnienie warunkuje udzieleniem stosownego pozwolenia w tym zakresie. Należy odnotować, że ustawa nie wymaga oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale jedynie zgodę właściciela obiektu na dokonanie rozbiórki. Ustawodawca nie wprowadza dla jej udzielenia wymogu zachowania szczególnej formy, wystarczy w tym przypadku pisemne oświadczenie o wyrażeniu takiej zgody (zob. S. Serafin: Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2006 s. 308).
Zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością jest obligatoryjnym załącznikiem wniosku o pozwolenie na budowę. Niezbędne załączniki do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę zostały natomiast przez ustawodawcę wymienione w ust. 4 wskazanego przepisu, zgodnie, z którym do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę należy dołączyć:
- 1) zgodę właściciela obiektu;
- 2) szkic usytuowania obiektu budowlanego;
- 3) opis zakresu i sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych;
- 4) opis sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia;
- 5) pozwolenia, uzgodnienia lub opinie innych organów, a także inne dokumenty, wymagane przepisami szczególnymi; nie dotyczy to uzgodnienia i opinii uzyskiwanych w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000;
- 6) w zależności od potrzeb, projekt rozbiórki obiektu.
Do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę budynku po dawnej zlewni mleka usytuowanego na terenie działki nr ew. [...], położonej w miejscowości Z., gmina S. inwestor dołączył: pismo Burmistrza Miasta i Gminy S., w którym wyraża zgodę na rozbiórkę przedmiotowego obiektu, poświadczoną za zgodność z oryginałem umowę w sprawie przeniesienia posiadania nieruchomości z dnia 21 sierpnia 2002 r., szkic usytuowania obiektu budowlanego na kopii mapy, opis zakresu i sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych - budynku po dawnej zlewni mleka w Z. oraz opis zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia.
Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organów orzekających w sprawie, że inwestor nie przedłożył zgody właściciela obiektu na rozbiórkę budynku po dawnej zlewni mleka, usytuowanego na terenie działki nr ew. [...] w miejscowości Z., gmina S., jak również nie wykazał, że jest właścicielem przedmiotowego obiektu.
Zgodnie z zapisami w wypisie z rejestru gruntów z dnia 12 października 2011 r. działka nr ew. [...], obręb [...] miejscowość Z., gmina S. - pozostaje we władaniu (na zasadach posiadania samoistnego) Wspólnoty Gruntowej wsi Z., natomiast właściciel nieruchomości nie jest znany.
Jak wynika z przedłożonej przez inwestora umowy w sprawie przeniesienia posiadania nieruchomości zawartej w dniu 21 sierpnia 2002 r. pomiędzy Zarządem Miasta i Gminy S. a Okręgową Spółdzielnią Mleczarska w Likwidacji w J., Spółdzielnia na działce ewidencyjnej [...] położonej we wsi Z., Gm. S. w 1967 r. wybudowała ze środków własnych murowany, parterowy budynek (były punkt skupu mleka) (§ 1 umowy). Zgodnie z § 3 umowy z dniem 21 sierpnia 2002 r. Okręgowa Spółdzielnia Mleczarska w J. przeniosła na rzecz Gminy Miasto i Gmina S. posiadanie nieruchomości, o której mowa w § 1 wraz z przeniesieniem własności nakładów poniesionych na budowę ww. budynku za kwotę 5.045 zł.
Prawidłowo organ uznał, że na mocy przedmiotowej umowy Miasto i Gmina S. nie stało się właścicielem budynku, lecz właścicielem nakładów poczynionych na wybudowanie budynku, a nakłady, to wypłacone w pieniądzu koszty poniesione na budowę budynku. Budynek zaś stanowi własność właściciela gruntu lub własność użytkownika wieczystego, jeżeli nieruchomość jest oddana w użytkowanie wieczyste. Tego rodzaju praw do gruntu i do budynku Miasto i Gmina S. nie posiada nie jest wiec w tej sytuacji właścicielem budynku.
Wskazać należy, że zgodnie z zasadą supeficies solo cedit właściciel gruntu jest także właścicielem trwale związanych z gruntem budynków i budowli. Budynek mógłby stanowić odrębny przedmiot własności stosownie do art. 46 § 1 k.c., jednak inwestor nie przedstawił dokumentów, potwierdzających przeprowadzenie czynności prawnych, które mogły doprowadzi do wyodrębnienia własności budynkowej.
Mając powyższe na uwadze, skoro zaskarżona decyzja odpowiada prawu, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji.