Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Zaskarżonym postanowieniem z [...] lutego 2020 r. Nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."), w związku z zażaleniem [...] Sp. z o.o., reprezentowanej przez adw. M. K., na postanowienie Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] października 2019 r., uchylające postanowienie Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., i odmawiające zawieszenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę obiektu tymczasowego - wiaty konstrukcji drewnianej na terenie działki nr ew. [...] we wsi [...], gmina [...] - stwierdził niedopuszczalność zażalenia na ww. postanowienie Starosty [...].
Uzasadniając orzeczenie, Wojewoda [...] wyjaśnił, że [...] października 2018 r. do Starostwa [...] wpłynął wniosek [...] Sp. z o.o. o pozwolenie na budowę obiektu tymczasowego - wiaty/namiotu konstrukcji drewnianej - czas użytkowania do [...] grudnia 2023 r. Pismem z dnia [...] listopada 2018 r. Starosta [...] zawiadomił inwestora o brakach i nieprawidłowościach znajdujących się w powyższym wniosku, w związku z czym wezwał Inwestora do ich usunięcia. Inwestor w dniu [...] listopada 2018 r. dokonał stosownych uzupełnień.
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r., organ I instancji wezwał [...] Sp. z o.o. do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości poprzez doprowadzenie przedmiotowej inwestycji do zgodności z zapisami Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2000 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości [...], zwanej dalej "mpzp". W dniu [...] stycznia 2019 r. do Starostwa [...] wpłynęło pismo pełnomocnika inwestora M. M. o zawieszenie postępowania dotyczącego wydania pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji do czasu dokonania stosownych uzupełnień.
Starosta [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., zawiesił na wniosek inwestora postępowania administracyjne w sprawie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę ww. obiektu tymczasowego.
Pismem z dnia [...] marca 2019 r. organ I instancji zwrócił się do Burmistrza [...] o przekazanie odpowiedzi udzielonej inwestorowi dotyczącej interpretacji zapisów mpzp dotyczących ww. inwestycji. Odpowiedź została przesłana przez Burmistrza [...] przy piśmie z dnia [...] marca 2019 r.
W dniu [...] lutego 2019 r. do organu powiatowego wpłynęło pismo mieszkańców wsi [...] zawierające zastrzeżenia i uwagi odnośnie planowanej inwestycji.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB"), pismem z dnia [...] lipca 2019 r. zwrócił się do Starostwa [...] o informację dotyczące sposobu rozpatrzenia wniosku [...] Sp. z o.o., a także o przesłanie całości dokumentacji projektowej. Organ I instancji pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. udzielił [...]WINB w [...] stosownych wyjaśnień.
W dniu [...] września 2019 r. [...]WINB przesłał do Starosty [...] postanowienie NR [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., a w dniu [...] września 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] (dalej: "PINB") zwrócił się z prośbą do organu I instancji o informację na temat rozstrzygnięcia postępowania toczącego się przed Starostą [...]. Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich przesłało do Starostwa [...] skargę mieszkańców wsi Opypy związaną z uciążliwościami hałasowymi związanymi z "funkcjonowaniem znajdującego się w tej miejscowości obiektu hotelarsko-restauracyjnego".
Organ I instancji postanowieniem Nr [...] z dnia [...] września 2019 r., wznowił z urzędu "postępowanie w sprawie zawieszenia postępowania przy zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę ww. obiektu tymczasowego", a następnie postanowieniem Nr [...] z dnia [...] października 2019 r. uchylił własne postanowienie Nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. i odmówił zawieszenia postępowania dotyczącego przedmiotowej inwestycji.
Zażalenie na powyższe postanowienie Starosty [...] wniósł pełnomocnik inwestora adw. M. K..
Wojewoda [...] wyjaśnił też, że organ odwoławczy przed merytorycznym rozpoznaniem zażalenia jest zobowiązany w pierwszej kolejności ustalić dopuszczalność wniesienia zażalenia, a następnie zachowanie terminu do jego wniesienia oraz legitymację prawną osoby wnoszącej zażalenie. Ustalenie przez organ drugiej instancji, że na objęty zażaleniem akt wydany przez organ niższej instancji nie przysługuje środek odwoławczy skutkuje, zgodnie z regulacją art. 134 w związku z art. 144 K.p.a., wydaniem ostatecznego postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia. Niedopuszczalność wniesienia zażalenia może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków zaskarżenia. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności zażalenia zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji, bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych.
Zgodnie z art. 101 § 3 K.p.a. służy stronie zażalenie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Oznacza to, że zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania w świetle aktualnie obowiązującego brzmienia art. 101 § 3 K.p.a. nie przysługuje zażalenie, a błędne pouczenie strony o przysługującym prawie do złożenia zażalenia nie może mieć wpływu na ocenę jego dopuszczalności.
Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przyjmuje się m.in., że skoro w omawianym przepisie posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 K.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa, bowiem istotą jego nowelizacji było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a wiec na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego.
Zdaniem organu II instancji, takie rozwiązanie wynika z zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 K.p.a.., wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Postępowanie administracyjne co do zasady powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 K.p.a.. Trudno przyjmować, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał mechanizmy udrażniające przebieg postępowania, a z drugiej strony utrzymywał te, które mogą służyć jego przedłużaniu.
Wprawdzie w niniejszej sprawie strony postępowania zostały pouczone przez organ pierwszej instancji o prawie do wniesienia zażalenia na wydane postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, niemniej błędne pouczenia nie mogą kreować nowych praw dla strony postępowania, nieprzewidzianych w obowiązujących przepisach. O dopuszczalności i trybie wnoszenia środków zaskarżenia decydują bowiem przepisy prawa, zgodnie z zasadą praworządności wynikającą z art. 6 K.p.a.. Tym samym, mimo treści art. 112 K.p.a. stanowiącego, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, stwierdzić należy, że zażalenie strony skarżącej na postanowienie Starosty [...] NR [...] z dnia [...] października 2019 r., jest niedopuszczalne, z uwagi na niezaskarżalność takiego rozstrzygnięcia.
Warunkiem zastosowania art. 112 K.p.a. jest bowiem istnienie w porządku prawnym możliwości zaskarżenia danego rozstrzygnięcia. Nie można natomiast wywodzić powstania prawa do wniesienia środka zaskarżenia z błędnego stanowiska organu, który niewłaściwie pouczył stronę co do przysługującego jej środka odwoławczego.
Strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli, bowiem zgodnie z treścią art. 142 K.p.a., wskazane wyżej rozstrzygnięcie można kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu drugiej instancji.
Mając na względzie przedstawioną wyżej argumentację Wojewoda [...] uznał za konieczne stwierdzić niedopuszczalność zażalenia na ww. postanowienie Starosty [...], zgodnie z art. 134 K.p.a..
Z tym postanowieniem nie zgodziła się skarżąca, wnosząc pismem swego pełnomocnika adw. M. K., datowanym na [...] marca 2020 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zaskarżając je w całości.
Pełnomocnik skarżącej zarzucił postanowieniu:
"1. naruszenie art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. poprzez stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] października 20129 roku (znak: [...]) będące konsekwencją błędnego uznania, że na to postanowienie nie służy zażalenie z uwagi na treść art. 101 § 3 k.p.a.;
podczas gdy przedmiotowe postanowienie zostało wydane w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. (w związku z art. 126 k.p.a.), tj. w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania, brak jest zatem podstaw aby na podstawie art. 101 §3 k.p.a. kwestionować prawo strony do złożenia na nie zażalenia;
powyższe naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyby bowiem organ II instancji dostrzegł, że Postanowienie Uchylające wydane zostało w trybie wznowienia postępowania w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. (w związku z art. 126 k.p.a.), postępowanie nie zakończyłoby się wydaniem rozstrzygnięcia wyłącznie formalnego, lecz organ przystąpiłby do merytorycznego rozpatrzenia zarzutów zażalenia;
2. naruszenie art. 101 § 3 k.p.a. w związku z art. 7a § 1 i § 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię art. 101 § 3 k.p.a. polegającą na przyjęciu, że postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania jest postanowieniem niezaskarżalnym w drodze zażalenia, i zastosowanie zawężającej, niekorzystnej dla strony wykładni tego przepisu oraz zawartego w nim sformułowania "w sprawie zawieszenia postępowania";
podczas gdy z orzecznictwa sądów administracyjnych, jak również z wypowiedzi przedstawicieli doktryny prawa administracyjnego wynika, że art. 101 § 3 k.p.a. budzi wątpliwości interpretacyjne, zwłaszcza w zakresie dopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, a art. 7a § 1 k.p.a. nakazuje wątpliwości co do treści normy prawnej rozstrzygać na korzyść strony, Wojewoda [...] miał zatem obowiązek przyjąć interpretację korzystną dla Skarżącego, tj. że od Postanowienia Uchylającego służy prawo wniesienia zażalenia;
powyższe naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyby bowiem organ II instancji nie pominął istniejących wątpliwości co do treści art. 101 § 3 k.p.a., i zastosował się do nakazu wynikającego z art. 7a § 1 k.p.a., postępowanie nie zakończyłoby się wydaniem rozstrzygnięcia wyłącznie formalnego, lecz organ przystąpiłby do merytorycznego rozpatrzenia zarzutów zażalenia;
a w konsekwencji również
3. naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nierozpoznanie zażalenia na Postanowienie Uchylające, i zakończenie postępowania postanowieniem o charakterze wyłącznie formalnym, tj. o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia podczas gdy wobec braku spełnienia przesłanek niedopuszczalności zażalenia z art. 134 k.p.a. organ miał obowiązek rozpoznać zażalenie i wydać stosowne rozstrzygnięcie w oparciu o art. 138 § 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a.;
powyższe naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, w wyniku niezastosowania ww. przepisów Wojewoda [...] pozbawił Skarżącego prawa do rozpoznania zażalenia przez organ II instancji;
4. naruszenie art. 134 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. poprzez nieuprawnione domniemanie zaistnienia w niniejszej sprawie podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, wskutek czego organ zaniechał merytorycznego rozpatrzenia zarzutów zażalenia, naruszając tym samym również zasadę dwuinstancyjności, w konsekwencji czego utrzymano w mocy rażąco naruszające prawo Postanowienie Uchylające;
powyższe naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, w wyniku błędnego zastosowania art. 134 k.p.a. przepisów Wojewoda [...] pozbawił Skarżącego prawa do rozpoznania zażalenia przez organ II instancji, wbrew zasadzie dwuinstancyjności".
Pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik przedstawił stan faktyczny sprawy i wyjaśnił, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia odnosi się wyłącznie do postanowienia wydanego w trybie art. 98 § 1 k.p.a. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. W ślad za tym, w uzasadnieniu tegoż postanowienia przedstawione zostały argumenty dotyczące właściwego, w ocenie Wojewody, sposobu interpretowania art. 101 § 3 k.p.a. Tymczasem organ II instancji zdaje się nie zauważać, że postanowienie to jest postanowieniem wydanym w przewidzianym w k.p.a. trybie nadzwyczajnym - wznowienia postępowania.
Wniosek skarżącej o zawieszenie postępowania w oparciu o art. 98 § 1 k.p.a. został złożony, jak sam organ II instancji stwierdził w uzasadnieniu, pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. Konsekwencją złożenia tego wniosku było wydanie w dniu [...] stycznia 2019 r. postanowienia o zawieszeniu postępowania (ostatecznego w związku z brakiem jego zaskarżenia). Organ pominął jednak okoliczność istotną, że konieczne było najpierw wznowienie postępowania wpadkowego w sprawie o zawieszenie postępowania, zakończonego ww. postanowieniem o zawieszeniu postępowania i to ono otworzyć miało Staroście [...] możliwość ponownej oceny wydanego wcześniej rozstrzygnięcia w sprawie zawieszenia postępowania. Brak było jakichkolwiek podstaw prawnych do zastosowania trybu wznowienia postępowania, mając na uwadze enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. przesłanki wznowieniowe, spośród których żadna w niniejszej sprawie nie wystąpiła.
Zdaniem pełnom0ocnika jednak, "okoliczność ta, jak również zarzuty w przedmiotowym zakresie pozostają jednak co do zasady poza niniejszą skargą, jako niepowiązane z rozstrzygnięciem o charakterze procesowym, jakim jest stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia w trybie art. 134 k.p.a.".
Postanowienie Starosty było zatem postanowieniem wydanym w trybie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. Wbrew odmiennemu stanowisku organu, nie było to postanowienie wydawane w zwykłym trybie art. 98 § 1 k.p.a., tj. po złożeniu w oparciu o ten przepis wniosku przez stronę.
Argumentacja zawarta w zaskarżonym postanowieniu, dotycząca rzekomego braku podstaw do wniesienia zażalenia na przedmiotowe postanowienie, pozostaje zatem w oderwaniu od stanu faktycznego niniejszej sprawy i jest całkowicie błędna. Wojewoda [...] błędnie pominął bowiem, że zaskarżone postanowienie wydane zostało w trybie nadzwyczajnym. Dlatego Wojewoda [...] naruszył art. 134 k.p.a. (w związku z art. 126 k.p.a.), stwierdzając niedopuszczalność zażalenia na ze wskazaniem na art. 142 k.p.a., jako podstawę do jego zaskarżenia. Organ II instancji miał obowiązek rozpoznać zażalenie, i wydać stosowne postanowienie w oparciu o art. 138 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., czego błędnie zaniechał.
Zdaniem pełnomocnika skarżącej, błędna jest również argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, dotycząca braku zaskarżalności postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania. Skarżąca ma świadomość istniejącego poglądu w przedmiotowym zakresie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Należy jednak zwrócić uwagę, że na gruncie art. 101 § 3 k.p.a. możliwa i dopuszczalne jest również zajęcie stanowiska odmiennego, a wyroki wydane w innych sprawach nie kreują po stronie Sądu obowiązku przyjęcia analogicznej interpretacji, jak wcześniej, nawet wielokrotnie wyrażona.
Ponadto, czego również nie można pominąć, stanowisko sądów administracyjnych, ani doktryny nie jest w tym względzie jednolite, i występują rozbieżności co do właściwego rozumienia aktualnie obowiązującego art. 101 § 3 k.p.a. Na taką okoliczność pełnomocnik przywołał wybrane wyroki sądów administracyjnych i NSA.
Wojewoda [...] bezpodstawnie opowiedział się za jedną z interpretacji art. 101 § 3 k.p.a., spośród dopuszczalnych, przyjmując tą, która ogranicza prawo skarżącej do złożenia zażalenia i nie podjął nawet próby rozważenia przyjęcia stanowiska odmiennego. W ten sposób organ nie tylko naruszył art. 101 § 3 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, ale także dopuścił się naruszenia art. 7a § 1 i § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 7a § 1 k.p.a. jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te rozstrzygane są na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.
Wojewoda [...] całkowicie pominął swoje obowiązki z art. 7a § 1 k.p.a., przy czym jednocześnie w uzasadnieniu postanowienia nie wykazał też ewentualnego istnienia przesłanek negatywnych zastosowania tego przepisu (§ 2), stąd brak było podstaw do przyjęcia, że przy wydawaniu ww. postanowienia mógłby jako organ administracji publicznej być "zwolniony" z jego stosowania. Zarzut naruszenia również art. 7a § 1 k.p.a. (a także art. 7a § 2 k.p.a.) jest zatem w pełni uzasadniony.
Konsekwencją powyższych naruszeń, a więc wyłącznie formalnego zakończenia postępowania zażaleniowego poprzez stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia Spółki było zaniechanie rozpatrzenia przez Wojewodę [...], jako organ II instancji złożonego zażalenia. Tymczasem, po złożeniu zażalenia organ ten miał obowiązek z należytą starannością rozważyć i rozpatrzyć zawarte w nim zarzuty, skonfrontować je ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, po czym wydać w tej sprawie stosowne, merytoryczne rozstrzygnięcie. Wojewoda [...] pozbawił Spółkę prawa do rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy i uzyskania stosownego rozstrzygnięcia, uwzględniające zarzuty zawarte w złożonym zażaleniu. W ten sposób organ naruszył zatem dodatkowo art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a., co czyni zasadnym postawiony na wstępie zarzut w tym zakresie.
Postanowienie organu I instancji zostało wydane z licznymi naruszeniami prawa, zarówno materialnego jak i procesowego. Starosta [...] naruszył art. 145 § I pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 16 § 1 k.p.a. poprzez wznowienie postępowania zakończonego ostatecznym i prawomocnym postanowieniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., a następnie uchylenie tego postanowienia, mimo braku wystąpienia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Także naruszył zasadę ogólną trwałości decyzji (postanowień) administracyjnych poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie ostatecznie i prawomocnie zakończonej, z powołaniem się na rzekome nowe okoliczności faktyczne, które w rzeczywistości nie wystąpiły oraz uznał za nowe okoliczności faktyczne, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. okoliczności które miały miejsce już po wydaniu ostatecznego i prawomocnego postanowienia Nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., a dodatkowo pozostawały i pozostają bez jakiegokolwiek merytorycznego związku z rozstrzygnięciem sprawy wpadkowej o zawieszenie postępowania.
Postanowienie Starosty zostało wydane, jako skutek całkowicie bezpodstawnego uznania, że opinia PINB co do jednego z elementów związanych z rozstrzygnięciem w sprawie głównej, wyrażona 8 miesięcy po wydaniu ostatecznego i prawomocnego postanowienia o zawieszeniu postępowania może stanowić nową okoliczność faktyczną, która istniała w dacie wydania tego postanowienia. Starosta naruszył ponadto art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., zaniechano bowiem przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego w celu zweryfikowania podawanych przez mieszkańców (subiektywnych) zarzutów wobec obiektu, nie poddano jakiejkolwiek analizie krytycznej zarzutów zgłaszanych przez niechętnych inwestycji mieszkańców zarzutów, i przeniesiono te niezweryfikowane skargi czy zarzuty mieszkańców wprost do wydanego rozstrzygnięcia.
Pełnomocnik skarżącej opisał pozostałe zarzuty, podniesione w zażaleniu na postanowienie organu I instancji.
Art. 134 k.p.a. stanowi wyjątek od obowiązującej na gruncie k.p.a. zasady dwuinstancyjności, wynikającej z art. 15 k.p.a., a jako wyjątek nie powinien być intepretowany rozszerzająco. Zastosowanie art. 134 k.p.a. i stwierdzenie niedopuszczalności odwołania może zatem nastąpić wyłącznie w przypadku, gdy istnieją podstawy do uznania odwołania za niedopuszczalne, i brak jest podstaw, aby domniemywać spełnienie podstaw do wydania formalnego rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie postanowienia z art. 134 k.p.a. Orzekając na podstawie ww. przepisu, Wojewoda [...] ograniczył prawo skarżącej do dwukrotnego rozpatrzenie sprawy i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Należy też podkreślić, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym – zgodnie z art. 135 p.p.s.a. - sąd meriti stosuje również przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zarówno postanowienie Wojewody [...], jak również poprzedzające je postanowienie organu I instancji naruszały prawo w sposób opisany poniżej, nakazujący tut. Sądowi ich wyeliminowanie z obrotu prawnego, a skarga – co do zasady – była słuszna.
Należy zwrócić uwagę, że zasadniczym i wyłącznym przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji nie była odmowa zawieszenia postępowania administracyjnego – jak to wadliwie uznał Wojewoda [...] – ale uchylenie w trybie nadzwyczajnym ostatecznego postanowienia Starosty [...] Nr [...] z [...] stycznia 2019 r., w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę obiektu tymczasowego. To zaś uchylenie we wznowionym z urzędu przez organ I instancji postępowaniu umożliwiło dopiero Staroście ponowne, odmienne orzeczenie merytoryczne w sprawie przez odmowę zawieszenia postępowania.
Podstawą prawną postanowienia organu I instancji był art. 151 § 1 pkt. 2 k.p.a., którego dopuszczalność zastosowania wywiódł Starosta [...] z art. 126 k.p.a. Wydane zaś w trybie art. 151 § 1 pkt. 2 k.p.a. postanowienie zawiera w sobie dwa elementy władczego rozstrzygnięcia – organ bowiem po pierwsze uchyla decyzję dotychczasową (gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a.), a po drugie wydaje nową decyzję (postanowienie) rozstrzygającą o istocie sprawy. Wydanie orzeczenia końcowego na podstawie ww. artykułu jest dopuszczalne dopiero po przeprowadzeniu przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 149 § 2 k.p.a.).
Wojewoda [...], stwierdzając niedopuszczalność zażalenia skarżącej, wywiódł przesłanki rozstrzygnięcia wyłącznie z tego, że postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, wydane w trybie art. 101 § 3 k.p.a., nie podlega zaskarżeniu w drodze zażalenia.
O ile rację miał organ odwoławczy, że od postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania wydanego w zwykłym (nie nadzwyczajnym) trybie zażalenie nie przysługuje, o tyle Wojewoda [...] mylnie uznał, że organ I instancji wydał w sprawie właśnie takie postanowienie. Wszelkie rozważania prawne, poczynione przez organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonego do Sądu postanowienia, dotyczą więc art. 101 § 3 k.p.a., jako uznanej przez organ odwoławczy podstawy orzeczenia Starosty [...] i dotyczą też wypracowanej na jego podstawie w linii orzeczniczej wykładni.
W żadnej mierze nie odniósł się natomiast Wojewoda [...] do rzeczywistej – a wskazanej w sentencji postanowienia organu I instancji, jako art. 151 § 2 w zw. z art. 126 k.p.a. – podstawy prawnej wydanego orzeczenia, którą nie był przecież art. 101 § 3 k.p.a.
Zgodnie z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. i art. 134 § 2 k.p.a. uzasadnienie postanowienia musi wyjaśniać podstawy prawne rozstrzygnięcia. Cel ww. przepisów jest oczywisty i ma związek z art. 11 k.p.a.; polega na wytłumaczeniu stronie przez organ administracji publicznej, jakimi prawnymi przesłankami organ się kierował. Ma też pozwolić stronie na ocenę argumentów prawnych, które kierowały organem odwoławczym – zwłaszcza przy rozstrzygnięciu dla strony niekorzystnym. Jeżeli więc organ dokonuje prawnej wykładni przepisu, który nie był podstawą prawną postanowienia organu I instancji i jednocześnie w zakresie tejże podstawy nie dokonuje żadnych rozważań, to postępuje wbrew ww. przepisom proceduralnym i nie postępuje w sposób budzący zaufanie strony do władzy publicznej, wbrew art. 8 k.p.a.
Poprawność uzasadnienia prawnego w sprawie, w której stwierdza się niedopuszczalność zażalenia wymaga od organu wyjaśnienia, dlaczego w takiej sprawie zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) nie zostaje zachowana. Waga tego wyjaśnienia wymaga wskazania, że w skardze do tut. Sądu jednym z głównych zarzutów stało się właśnie zarzucane organowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania.
Powyższe wady postanowienia Wojewody [...] (jego uzasadnienia), stanowiące naruszenie przepisów postępowania, mogły więc mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a.). O ile bowiem sąd administracyjny może dokonać oceny istniejącego, sporządzonego przez organ uzasadnienia prawnego w zakresie podstawy prawnej orzeczenia, o tyle nie dokona takiej oceny w wypadku jeżeli organ takiego uzasadnienia nie sporządzi lub sporządzi uzasadnienie, ale odnośnie innego, niż podstawa rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, przepisu prawnego. Nie jest bowiem rzeczą sądu administracyjnego zastępowanie organu administracji w rozstrzyganiu spraw będących w jego kognicji (tak też np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie z dnia 29 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1330/19, CBOSA), jak również sąd meriti nie uzasadnia orzeczenia za organ administracji publicznej.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, naruszenie przepisów postępowania, które może wpłynąć na wynik sprawy, polega w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu, w tym na zaniechaniu prawidłowej wykładni tych przepisów, które były podstawą orzeczenia organu I instancji – a zamiast tego dokonaniu wykładni innego przepisu. W tej bowiem kategorii podstawy uchylenia zaskarżonego postanowienia mieści się brak należytej staranności wykazanej przez organ administracji publicznej w prowadzeniu sprawy, a wyrażający się w rozważeniu prawidłowości przyjętej przez organ I instancji podstawy rozstrzygnięcia (por. per analogiam – wyrok NSA z dnia 24 września 2019 r., sygn. akt II OSK 1866/18 (CBOSA).
Co więcej, sąd administracyjny jest pozbawiony procesowych możliwości zbadania realnego wpływu naruszenia prawa procesowego na treść lub formę aktu albo ustalenie stanu faktycznego, dlatego wystarczające jest stwierdzenie co najmniej prawdopodobieństwa oddziaływania naruszenia przepisów proceduralnych na treść aktu (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2019 r., sygn. akt I GSK 746/16, CBOSA).
Skoncentrowanie się Wojewody [...] na wykładni art. 101 § 3 k.p.a. zamiast na wykładni podstawy prawnej wskazanej przez organ I instancji (art. 151 § 2 w zw. z art. 126 k.p.a.) i formalistycznym rozstrzygnięciu doprowadziło do tego, że umknęło uwadze organu odwoławczego to, że Starosta [...] nie mógł w przyjętym przez siebie trybie wznowieniowym uchylić własnego postanowienia o zawieszeniu postępowania i – w konsekwencji – odmówić takiego zawieszenia.
Jak już była o tym mowa, Starosta [...] wydał postanowienie z [...] października 2019 r. w postępowaniu wznowionym (a więc w trybie nadzwyczajnym), wywodząc dopuszczalność takiego rozstrzygnięcia z odesłania z art. 126 k.p.a. Takie stanowisko było całkowicie błędne prawnie.
W orzecznictwie przyjmuje się, że regulacja zawarta w art. 126 k.p.a. nie wprowadza jakiejś generalnej możliwości wznawiania postępowania, w stosunku do wszystkich postanowień, od których przysługuje zażalenie. "Prowadziłoby to bowiem do niedopuszczalnej z punktu widzenia zasady racjonalności prawodawcy sytuacji, w której wznowienie postępowania nie służyłoby od decyzji niekończącej postępowania (decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.), a jednocześnie ten nadzwyczajny środek prawny byłby dopuszczalny w stosunku do zaskarżalnych postanowień niemających wpływu na sposób zakończenia postępowania, takich jak na przykład postanowienie o zawieszeniu postępowania, względnie postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. (...) Odpowiednie stosowanie do postanowień, od których przysługuje zażalenie, przepisów dotyczących wznowienia postępowania, oznacza, że przepisy te znajdą zastosowanie do tego rodzaju zaskarżalnych postanowień, które funkcjonalnie zbliżone są do decyzji kończących postępowanie, przez co rozumieć należy zarówno postanowienia kończące postępowanie (np. postanowienie o wymierzeniu grzywny z tytułu samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego), jak i postanowienia, które wprawdzie postępowania w danej sprawie administracyjnej nie kończą, ale przesądzają w całości bądź w części o sposobie zakończenia sprawy decyzją kończącą postępowanie." (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 800/17, CBOSA).
W powołanym wyżej wyroku NSA wyjaśnił, że nie od wszystkich postanowień przysługuje środek zaskarżenia w postaci wniosku o wznowienie postępowania. Odpowiednie stosowanie określonych przepisów oznacza zatem konieczność respektowania specyfiki postępowań, w jakich znaleźć one mają zastosowanie i to w taki sposób, by tych postępowań nie modyfikować i nie wypaczać ich istoty. Zasadniczą przesłanką dla dokonywania wykładni przepisów prawa, jest zasada racjonalności ustawodawcy, z której wynika założenie, że nie stosuje on w treści aktów prawnych zbędnych słów i wyrażeń, a jednocześnie instytucjom prawnym odmiennie nazwanym przypisuje odmienne znaczenie. Dlatego też, skoro ustawodawca w art. 126 k.p.a. użył przysłówka "odpowiednio" i odesłał do odpowiedniego stosowania art. 145-152 k.p.a. do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień o niedopuszczalności odwołania oraz o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania i nie nakazał po prostu bezpośredniego stosowania tych przepisów, to jego zamiarem było zróżnicowanie prawne tych instytucji.
Skoro więc postanowienie Starosty [...] z [...] stycznia 2019 r. Nr [...] o zawieszeniu postępowania w żaden sposób nie było funkcjonalnie zbliżone do decyzji kończącej postępowanie (nie było bowiem ani postanowieniem kończącym postępowanie, ani postanowieniem przesądzającym w całości bądź w części o sposobie zakończenia sprawy decyzją kończącą postępowanie), to organ I instancji powinien był w ogóle odmówić wznowienia postępowania. W związku jednakże z tym, że organ własnym postanowieniem i z urzędu wznowił ww. postępowanie, powinien je następnie umorzyć na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a., jako bezprzedmiotowe przedmiotowo. W takiej sprawie bezprzedmiotowość postępowania uniemożliwiała więc organowi I instancji jakiekolwiek merytoryczne orzeczenie, a nakazywała rozstrzygnięcie formalne.
Poza tym, skargi okolicznych mieszkańców na hałas i uciążliwość działań skarżącej nie stanowią przesłanki z art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a., na którą powoływał się organ I instancji; przesłanką taką nie jest też "interes społeczny". Ten ostatni może uzasadniać co najwyżej działania organu w trybie art. 154 § 1 k.p.a., ale nie wznowienie postępowania. Skargi, które napłynęły po zawieszeniu postępowania nie są z natury rzeczy okolicznością istniejącą w dniu zawieszenia postępowania. Jeżeli zaś były znane Staroście [...] przed tą datą, to nie wyszły na jaw po zawieszeniu postępowania. Błędna ocena dowodu, który istniał i był znany organowi, nie może zaś stanowić uzasadnienia wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (tak też wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1874/17, CBOSA).
Uchylając postanowienie Starosty [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie umorzył więc postępowanie wznowione w sprawie zawieszenia postępowania, jako przedmiotowo bezprzedmiotowe. Umorzenie postępowania nie zależy od woli sądu meriti, lecz jest wynikiem stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.
Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c w zw. z art. 145 § 3 i art. 135 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt. 3 p.p.s.a.
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie z dnia 22 października 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.), zasadzając na rzecz skarżącej zwrot uiszczonego wpisu oraz koszty zastępstwa adwokackiego wraz z uiszczoną opłatą skarbową od pełnomocnictwa.