Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 lutego 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy budynku mieszkalnego.
W uzasadnieniu Sąd podał, że decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - po rozpatrzeniu odwołania M. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. nr [...] z dnia [...] marca 2012 r., umarzającej postępowanie w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wznoszonego na działce o nr ew. [...] przy ul. M. w N., której inwestorami są M. i Z. S. - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że inwestycja jest prowadzona w oparciu o pozwolenie na budowę udzielone decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., zmieniającą decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...]. Inwestycja jest realizowana po zawiadomieniu o rozpoczęciu robót i odpowiada zatwierdzonemu projektowi budowlanemu. Nie ma podstaw do wstrzymania ww. robót w trybie art. 50 ust 1 ustawy Prawo budowlane.
Inwestorzy M. i Z. S. dysponują postanowieniem Sądu Rejonowego w N. z dnia [...] października 2009 r., w sprawie o sygn. akt [...], którym stwierdzono na ich rzecz nabycie prawa własności przez zasiedzenie nieruchomości objętej inwestycją. Organ stwierdził, że postanowienie Sądu Okręgowego W. IV Wydziału Cywilnego z dnia [...] stycznia 2012r., w sprawie o sygn. akt [...] o wstrzymaniu skuteczności powyższego postanowienia w przedmiocie zasiedzenia nie ma znaczenia w sprawie, a skarżąca nie ma przymiotu strony.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję M. S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, wskazując na naruszenie przepisów art. 28 k.p.a., 105 k.p.a. oraz 7, 8, 107 § 3 k.p.a., a ponadto art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem skarżącej, w okolicznościach sprawy nie było podstaw do umorzenia postępowania, a obowiązkiem organu było dokonanie merytorycznego rozpoznania sprawy. Wstrzymanie budowy jest uzasadnione utratą przez inwestorów prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę M. S. stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Inwestorzy, jak wykazało postępowanie administracyjne, prowadzili budowę na podstawie ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę.
Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1703/12 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że, zasadny jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p. p.s.a. Naruszenie tego przepisu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwala na przyjęcie, że Sąd pierwszej instancji dokonał należytej kontroli legalności zaskarżonej decyzji.
Zdaniem NSA, Sąd pierwszej instancji wypowiedział się w kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w sposób lakoniczny, ogólnikowy i nie odwołując się do materiału dowodowego sprawy oraz nie dokonał oceny, czy zajęte przez organy stanowisko jest zasadne i znajduje oparcie w przepisach prawa.
Sąd pierwszej instancji, akceptując stanowisko organów, nie dostrzegł, że w aktach niniejszej sprawy brak jest akt dotyczących postępowania zakończonego wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, tj. decyzji Starosty N. z dnia [...] czerwca 2011 nr [...] jak też akt postępowania zakończonego wydaniem decyzji zmieniającej udzielone pozwolenie na budowę, tj. decyzji Starosty N. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. Brak jest też projektu budowlanego, który pozwoliłby na należytą ocenę przedmiotowej inwestycji.
Akta administracyjne dotyczące tych postępowań pozwoliłyby odpowiedzieć na pytanie, czy inwestor dopuścił się czy też nie dopuścił się odstępstw od pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie brak jest jakiegokolwiek materiału dowodowego. Organy obu instancji skupiły się na kwestii objętej postępowaniem przed sądem cywilnym, na tym czy tytuł własności nieruchomości przysługuje M. S., czy też M. i Z. S.. Skoro brak jest w aktach sprawy powyższych decyzji, projektu budowlanego, dziennika budowy i oświadczenia kierownika budowy, to rodzi się pytanie na podstawie jakich dowodów i okoliczności Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organów, że obiekt został wzniesiony zgodnie z pozwoleniem na budowę.
NSA przypomniał też, że postępowanie prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm. - aktualnie tekst jednolity: Dz. U. 2013 poz. 1409) dotyczące kwestii legalności prowadzonych robót budowlanych - której to kwestii dotyczy postępowanie w tej sprawie - może być prowadzone przez organy nadzoru budowlanego z urzędu. W tych sprawach nawet pismo osoby nie mającej przymiotu strony daje organom podstawę do podjęcia działań w celu sprawdzenia legalności robót budowlanych i wówczas organ nadzoru budowlanego działa z urzędu.
Także okoliczność, czy określony podmiot posiada przymiot strony czy też takiego przymiotu nie posiada nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego nie może działać. Organ nadzoru budowlanego winien bowiem sprawdzić uzyskane informacje. Jak bowiem stanowi art. 81 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego. Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych - art. 81 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane.
Naczelny Sąd Administracyjny nadmienił, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z jednej strony uznaje, że M. S. nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, a jednocześnie decyzję organ odwoławczy wydaje po rozpatrzeniu odwołania M. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. nr [...] z dnia [...] marca 2012 r.
W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny biorąc pod uwagę opisany stan sprawy oraz zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wytyczne ponownie rozpoznał skargę M. S. na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania w sprawie budowy budynku mieszkalnego.
W skardze na powyższą decyzję M. S. wnosiła o jej uchylenie. Skarżąca wskazała na naruszenie:
art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że M. S. nie posiada legitymacji procesowej strony, pomimo tego, że jest ona spadkobiercą po współwłaścicielach nieruchomości: B. S. i M. S. (który to z kolei jest spadkobiercą M. S. i K. S.) a wobec wstrzymania przez Sąd Okręgowy W. w W. wykonania postanowienia o zasiedzeniu nieruchomości przez inwestora skarżąca nadal pozostaje jej współwłaścicielem;
art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, podczas gdy brak przesłanek materialnych do uwzględnienia żądania strony może skutkować wydaniem decyzji negatywnej a nie umorzeniem postępowania, zaś brak decyzji merytorycznej co do żądania strony stanowi uchylenie się organu od rozpoznania sprawy;
art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy a wskutek tego nie uwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, w szczególności z uwagi na nieuwzględnianie przez organ braku prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz nieuwzględnienie tego, że skarżąca brała udział w postępowaniu o zasiedzenie przedmiotowej nieruchomości jako uczestnik będący współwłaścicielem nieruchomości;
art. 50 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 32 ust. 4 w zw. z art. 3 pkt.
11) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 243 poz. 1623), poprzez niewstrzymanie prowadzenia robót budowlanych pomimo tego, że nie wszyscy współwłaściciele nieruchomości wyrazili zgodę na rozbudowę domu a zatem roboty te wykonywane one są przez osoby nie posiadające prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;
art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez niesporządzenie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. prawidłowego uzasadnienia do decyzji numer [...] z dnia [...] maja 2012 r., w szczególności nie sporządzenie uzasadnienia prawnego i nie wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji;
naruszenie art. 8 k.p.a. oraz art. 11 k.pa. w ten sposób, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nie uzasadnił w prawidłowy i wyczerpujący sposób swojego stanowiska zawartego w decyzji, w szczególności dlaczego pomimo wstrzymania przez Sąd II instancji wykonania postanowienia o zasiedzeniu tejże nieruchomości oraz braku zgody wszystkich współwłaścicieli na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane nie zachodzą w postępowaniu administracyjnym przesłanki do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych na nieruchomości, przez co wadliwa i niezrozumiała wadliwa decyzja nie spełnia wymogu pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy poprzez nie wyjaśnienie i nie rozpatrzenie sprawy w sposób wyczerpujący w oparciu o całokształt materiału dowodowego, [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy podnieść, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając niniejszy wyrok był związany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2014r., którym to uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1703/12 oddalającym skargę M. S. na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy budynku mieszkalnego.
Jak wynika z treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.), Sąd któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w rozumieniu powyższego przepisu oznacza, iż nie może on formułować ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku (zob. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2006r., sygn. akt I FSK 506/05, Nr LEX 187499).
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że, zasadny jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenie tego przepisu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwala na przyjęcie, że Sąd pierwszej instancji dokonał należytej kontroli legalności zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał też, że Sąd pierwszej instancji, akceptując stanowisko organów, nie dostrzegł, że w aktach niniejszej sprawy brak jest akt dotyczących postępowania zakończonego wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, tj. decyzji Starosty N. z dnia [...] czerwca 2011 nr [...] jak też akt postępowania zakończonego wydaniem decyzji zmieniającej udzielone pozwolenie na budowę, tj. decyzji Starosty N. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. Brak jest też projektu budowlanego, który pozwoliłby na należytą ocenę przedmiotowej inwestycji. Akta administracyjne dotyczące tych postępowań pozwoliłyby odpowiedzieć na pytanie, czy inwestor dopuścił się czy też nie dopuścił się odstępstw od pozwolenia na budowę. NSA przypomniał też, że postępowanie prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm. - aktualnie tekst jednolity: Dz. U. 2013 poz. 1409) dotyczące kwestii legalności prowadzonych robót budowlanych może być prowadzone przez organy nadzoru budowlanego z urzędu. Okoliczność, czy określony podmiot posiada przymiot strony czy też takiego przymiotu nie posiada nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego nie może działać.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając ponownie sprawę, dokonał ponownej oceny zaskarżonej decyzji, uwzględniając powyżej poczynione wskazania NSA w oparciu o zebrany przez organy administracyjne materiał dowodowy w tym również o nadesłany przez organy projekt architektoniczno-budowlany, projekt zagospodarowania terenu, projekt zamienny zagospodarowania terenu oraz dziennik budowy inwestycji.
Oceniając więc ponownie zebrany przez organy nadzoru budowlanego materiał dowodowy wskazać na wstępie należy, że organ I instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N., pismem z dnia 7-12-2011 r. wszczął postępowanie w sprawie budowy domu jednorodzinnego wznoszonego na działce ew. [...] przy ul. M. w N., na wniosek M. S. o wstrzymania realizacji inwestycji z uwagi na zakwestionowanie przez nią postanowienia Sądu Rejonowego w N. dot. nabycia w drodze zasiedzenia z dniem [...].09.1988 r. własności nieruchomości składającej się z działek nr ew. [...] i [...] położonych przy ulicy M. w N. przez małżonków Z. S. i M. S. M. S. poinformowała, że złożył do Sądu Okręgowego W. w W., IV Wydział Cywilny - Odwoławczy, wniosek o wstrzymanie skuteczności postanowienia tego Sądu z dnia [...].12.2010 r. (sygn. akt: [...]) oraz postanowienia Sądu Rejonowego w N. z dnia [...].10.2009 r. (sygn. akt: [...]) do czasu ukończenia postępowania kasacyjnego.
Obydwa postanowienia dotyczyły nabycia w drodze zasiedzenia z dniem 26.09.1988 r. własności nieruchomości składającej się z działek nr ew. [...] i [...] położonych przy ulicy M. w N. M. przez małżonków Z. S. i M. S. Dnia [...] stycznia 2012 r. Sąd Okręgowy W. w W. wstrzymał skuteczność postanowienia Sądu Rejonowego w N. z [...] października 2009 r. do czasu zakończenia postępowania kasacyjnego.
W oparciu o powyższe postanowienie M. S. pismem z dnia [...].02.2012 r. ponownie wniosła o wstrzymanie realizacji inwestycji przez małż. S. Mimo iż M. S. w swoim żądaniu wszczęcia postępowania i wstrzymania realizacji inwestycji nie podnosiła prowadzenia robót budowlanych w sposób odbiegający od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę lecz podnosiła utratę przez inwestorów prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane to Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...]-03-2012 r. dokonał również oględzin realizowanego obiektu przez małż. S. i stwierdził, że realizacja jest zgodna z zatwierdzonym projektem i projektem budowlanym zamiennym zatwierdzonymi odpowiednio decyzjami Starosty N. nr [...] z dnia [...]-06-201l r. oraz nr [...] z dnia [...]-08-201l r. Stwierdził ponadto, że obydwie decyzje są ostateczne.
Następnie uznając, że po pierwsze M. S. na żądanie której wszczęte zostało postępowanie nie ma przymiotu strony w powyższej sprawie a po drugie,że brak jest również możliwości zastosowania przepisu art. 50 ust. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - "Prawo budowlane" (tekst jednolity: Dz. U. Nr 243 p(1623 z 2010 r. z póżn. zm.). uznając postępowanie za bezprzedmiotowe.
Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. na podstawie art. 105 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) dalej k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wznoszonego na działce nr ew. [...] obręb: [...] przy ul. M. w N. M. S. od tej decyzji złożyła odwołanie, w którym podniosła zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. ponieważ nadal pozostaje współwłaścicielem działki na której jest realizowana inwestycja.
Podniosła również naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania wskazując, że brak przesłanek materialnych do uwzględnienia żądania strony może skutkować wydaniem decyzji negatywnej, a nie umorzeniem postępowania. Wskazała również, że naruszono art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 32 ust.4 w zw. z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego poprzez niewstrzymanie prowadzenia robót budowlanych pomimo, iż nie wszyscy współwłaściciele wyrazili zgodę na rozbudowę domu.
Zdaniem organu odwoławczego, które to zdanie podziela Sąd, organ I instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy, ponieważ M. S. na żądanie, której wszczęto postępowanie w przedmiotowej sprawie nie posiada przymiotu strony. Organ odwoławczy wskazał, że skarżąca nie jest właścicielem spornej nieruchomości, ani nie dysponuje w stosunku do działki o nr ew. [...] obręb: [...] przy ul. M. w N. żadnym tytułem prawnym, fakt wstrzymania postanowieniem Sądu Okręgowego W. Wydział IV Cywilny - Odwoławczy z dnia [...].01.2012r., sygn. akt: [...] skuteczności postanowienia Sądu Rejonowego w N. z dnia [...].10.2009r., sygn. akt [...], na mocy którego, właścicielami spornej działki są Państwo S., nie wskazuje, że prawo własności nieruchomości, które posiadają Państwo S. zostało cofnięte, ani też nie potwierdza tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości dla Pani M. S.. Dnia 17 stycznia 2012 r.
Zdaniem organu odwoławczego,a to stanowisko podziela również Sąd, bezpośrednie zainteresowanie M. S. rozstrzygnięciem przedmiotowej sprawy świadczy jedynie o jej interesie faktycznym, który nie jest samoistną przesłanką do uznania jej za stronę postępowania w sprawie.
Organ odwoławczy przypomniał też, że w myśl przepisu art.61 § 4 Kpa, obowiązany jest z urzędu ustalić, czy wnoszący podanie jest stroną w sprawie, a zatem czy powołuje się na własny interes prawny (lub obowiązek). Podkreślił, iż organ administracji publicznej zobligowany jest przestrzegać przepisów regulujących inicjatywę wszczęcia postępowania. Zgodnie z linią orzecznictwa sądowo - administracyjnego wyrażoną m.in. w wyroku NSA w Warszawie z dnia 24.05.2001 r. (sygn. akt: IV SA 599/99): "Złożenie wniosku przez osobę, która w sprawie nie jest stroną ani nie działa jako pełnomocnik bądź przedstawiciel strony, powinno spowodować wydanie odmownej decyzji z przyczyn formalnych, tj. z powodu braku legitymacji procesowej wnioskodawcy. Wszczęcie natomiast postępowania na wniosek nie legitymowanej osoby jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania.
Kontrolując więc zaskarżoną decyzję Sąd chce podkreślić, że wykazanie, bądź ustalenie przez organ interesu prawnego osoby żądającej wszczęcia postępowania było w tej sprawie zasadnicze determinujące umorzenie lub kontynuowanie postępowania. Potwierdza stanowisko M. S. zawarte zarówno w odwołaniu jak i skardze skierowanej do Sądu. Zatem, zdaniem Sądu, organ odwoławczy prawidłowo uznał, że M. S., której prawo do bycia stroną zakwestionowano przysługuje odwołanie umożliwiające zweryfikowanie przez organ odwoławczy takiego stanowiska organu I instancji. Wykazał też, że M. S. nie posiadała interesu prawnego umożliwiającego wszczęcie postępowania kontrolującego realizację inwestycji.
Organ odwoławczy wskazał również, podobnie jak organ I instancji, że czynności kontrolne przeprowadzone na budowie przez inspektorów PINB w N. wykazały nieprawidłowości w procesie budowlanym. Budynek bowiem został zrealizowany zgodnie z wymogami określonymi w przepisach prawa i zatwierdzoną dokumentacją i nie znaleziono pod: do wstrzymania robót budowlanych z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, co potwierdza zapis protokołu z przeprowadzonych oględzin.
Poddana kontroli w niniejszym postępowaniu decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. dotyczy prawidłowości zastosowania przez organy nadzoru budowlanego art. 105 § 1 kpa w oparciu, o który umorzono postępowanie administracyjne, w sytuacji, gdy wszczęto postępowanie administracyjne na żądanie określonej osoby. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie zostało wszczęte. Datą wszczęcia postępowania na żądanie M. S. stanowił dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.).
Zatem, wszczęte postępowanie administracyjne musiało być zakończone załatwieniem sprawy (art. 104 § 1 k.p.a.). Jeśli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji państwowej (samorządowej) nie może odstąpić od załatwienia sprawy; w takim wypadku wydaje decyzję o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.).
Bezprzedmiotowość postępowania może mieć charakter podmiotowy jak i przedmiotowy. O braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy można mówić, np. gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania czy też sprawa ma cywilny charakter. Klasyczna postać bezprzedmiotowości postępowania ujawni się wtedy, gdy przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie prawnie nie istnieje. W sytuacji braku strony postępowania mającej interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia mamy do czynienia z nieistnieniem przesłanek podmiotowych do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy.
W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością podmiotową, bowiem po wszczęciu postępowania okazało się że osoba żądająca takiego wszczęcia nie ma przymiotu strony gdyż nie jest właścicielem działki o nr ew. [...] obręb: [...] przy ul. M. w N., ani nie dysponuje w stosunku do działki żadnym tytułem prawnym. Wydane w dniu [...] stycznia 2012 r. przez Sąd Okręgowy W. w W. postanowienie wstrzymujące skuteczność postanowienia Sądu Rejonowego w N. z [...] października 2009 r. do czasu zakończenia postępowania kasacyjnego nie wskazuje, że prawo własności nieruchomości, które posiadają inwestorzy zostało cofnięte, ani też nie potwierdza tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości dla M. S. W rozpatrywanej sprawie trafnie przyjęto, iż strona skarżąca nie posiada przymiotu strony. Pojęcie strony bowiem jakim posługuje się art. 28 kpa oraz pozostałe przepisy kodeksu może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego.
Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu odróżnić trzeba interes faktyczny, czyli stan, w którym strona jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy, nie może jednak poprzeć tego zainteresowania przepisami prawa powszechnie obowiązującego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 1984r. I SA 1748/83). Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie za stronę (postanowienie NSA z 30 maja 1984 r. II SA 789/84).
Nie każdy związek między sferą subiektywnych praw i obowiązków podmiotu a sprawą administracyjną oznacza, że podmiot ten posiada w danej sprawie interes prawny. W orzecznictwie podkreśla się, że musi on mieć postać kwalifikowaną. Podmiot więc, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 kpa, nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć.
Podmiot ma interes prawny w postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go "zainteresowanym" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony np. jako współwłaściciel nieruchomości. Nie jest zatem legitymowany do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, takimi które według jego zamiarów wystąpią dopiero w przyszłości, (zob. wyrok z dnia 25 października 2006 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, II GSK 163/06, LEX nr 274855).
Nie może być zatem uznane za wykazanie własnego indywidualnego interesu prawnego powoływanie się na złożoną skargę kasacyjną do Sądu Najwyższego od postanowienia Sądu Okręgowego W. z dnia [...].12.2010 r. sygn. akt [...] czy nawet fakt wstrzymania postanowieniem Sądu Okręgowego W. Wydział IV Cywilny - Odwoławczy z dnia [...].01.2012r., sygn. akt: [...] skuteczności postanowienia Sądu Rejonowego w N.z dnia [...].10.2009r., sygn. akt [...], na mocy którego, właścicielami spornej działki są inwestorzy.
Nadmienić należy, że pozwolenie na budowę było wydane w dniu 21-06-2011 r. i zmienione w dniu 04-08-2011 r., a inwestorzy legitymowali się i nadal się legitymują wyłącznym prawem do tereny na którym realizowana była inwestycja. Nadmienić również należy, że Sąd Najwyższy postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. Sygn akt[...] odmówił przyjęcia skargi kasacyjnej M. S. do rozpoznania. W konsekwencji bezpośrednie zainteresowanie M. S. rozstrzygnięciem przedmiotowej sprawy świadczy jedynie o jej interesie faktycznym, który nie jest samoistną przesłanką do uznania jej za stronę postępowania w sprawie.
Skoro więc Skarżąca nie mogła wykazać interesu prawnego uzasadniającego wszczęcie postępowania administracyjnego to zakończenie postępowanie w tej sytuacji mogło nastąpić jedynie poprzez umorzenie postępowania wszczętego na wniosek nieuprawnionej osoby przy czym podkreślić należy, że nie wyklucza to wszczęcia postępowania z urzędu, jeśli oczywiście istnieją ku temu przesłanki, bowiem umorzenie postępowania administracyjnego w oparciu o art. 105 § 1 kpa musi nastąpić wówczas, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe przy czym w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości postępowania mająca charakter podmiotowy gdyż żądanie wszczęcia pochodziło od podmiotu nie legitymującego się interesem prawny.
Nie ulega wątpliwości, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zaistniała podstawa do wszczęcia postępowania na wniosek M. S. a co najwyżej wszczęcie postępowania z urzędu, gdyby organ dostrzegł realizowanie inwestycji z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego. To że organ I instancji również przeanalizował możliwość zastosowania art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego wskazując w uzasadnieniu że nie widzi takich przesłanek nie dyskwalifikuje rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania wszczętego ma wniosek osoby nie legitymującej się przymiotem strony.
Sąd wziął pod uwagę również wskazówki NSA, dot. legalności robót budowlanych,której kontrola może być prowadzona przez organ nadzoru budowlanego z urzędu i to że okoliczność czy określony podmiot posiada przymiot strony czy też takiego przymiotu nie posiada nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego nie może działać.
Sąd oceniając więc prowadzone działania organu w ramach jednego postępowania wszczętego na wniosek nieuprawnionego podmiotu uznał, że niezależnie od tego czy można łączyć w takim przypadku dwa tryby postępowania (na wniosek i z urzędu) doszedł do przekonania, że w okolicznościach niniejszej sprawy dodatkowe zbadanie legalności budowy nie dyskwalifikuje samego rozstrzygnięcia organów. Przy czym podkreślić należy, że organ pierwszej instancji jednoznacznie ustalił, że budowa była legalna i realizowana zgodnie z pozwoleniem na budowę na podstawie oględzin obiektu oraz dokumentacji projektowej.
Również Sąd po zapoznaniu się z pozwoleniem na budowę, projektem technicznym, dziennikiem budowy oraz protokołem oględzin obiektu budowanego uznał,że inwestycja prowadzona była zgodnie z pozwoleniem na budowę. Nadmienić należy, że M. S. nie kwestionowała ustaleń dokonanych podczas oględzin a wstrzymania inwestycji domagała się wyłącznie z powodu wstrzymania wykonania postanowienia Sądu i złożonej w SN skargi kasacyjnej.
W ocenie Sądu, nie doszło w sprawie do naruszenia wskazanych w skardze art. 7,8,11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnianie interesu społecznego i słusznego interesu M. S.. Zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 - dalej jako k.p.a.), organy administracji publicznej zobowiązane są do wszechstronnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Z obowiązku tego organy się wywiązały wbrew twierdzeniom strony skarżącej. Organy, w wykonaniu ciążącego na nim obowiązku oceny dowodów, prawidłowo oceniły zebrany materiał dowodowy.
Zdaniem Sądu zajęte przez organy stanowisko jest zasadne i znajduje oparcie w przepisach prawa, a w szczególności w przepisie art. 105 k.p.a.
W świetle powyższych wywodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, a zatem stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. Nr 153, poz. 1270), skargę oddalił.