Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. znak: [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działając na podstawie art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 2, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013, poz. 267 ze zm.) dalej: "k.p.a.", utrzymał w mocy decyzję Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...], działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], nr [...], z dnia [...] kwietnia 2014r., pozwalającej na budowę budynku kościoła w miejscu kościoła spalonego wraz z infrastrukturą, na działkach nr [...],[...],[...] obr. [...][...]- al. [...], na terenie zespołu budownictwa drewnianego na W., wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] na podstawie decyzji z dnia [...] stycznia 1970 r., zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym pt. "Budowa budynku kościoła w miejscu lokalizacji kościoła spalonego wraz z instalacjami wewnętrznymi wod-kan., co, wentylacji mechanicznej i elektrycznej oraz budową miejsc parkingowych i komunikacji wewnętrznej, terenów zieleni urządzonej oraz budowa zbiorników retencyjnych na wody opadowe na działkach numer: [...],[...],[...] obr. [...][...], al. [...]", autorstwa prof. inż. arch.
A. B., mgr. inż. arch. kraj. M. K., mgr. inż. arch. kraj. P. R. (architektura), mgr. inż. P. O. (instalacje), mgr inż. S. M. (inst. elektryczna), dr. inż. S. K. (konstrukcja) - marzec 2013 r. W ww. decyzji określono termin ważności decyzji na dzień 31 grudnia 2017 r. oraz dodatkowe warunki prowadzenia robót budowlanych w otoczeniu zabytku.
Powyższa decyzja została wydana na tle następującego stanu faktycznego:
Miejski Konserwator Zabytków wszczął, na wniosek Parafii [...] z dnia 7 maja 2013 r., postępowanie w sprawie wydania pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie robót budowlanych w otoczeniu zabytku, na terenie zespołu budownictwa drewnianego na W. w zakresie budowy budynku kościoła w miejscu kościoła spalonego.
Zespół budownictwa drewnianego na W. utworzony został w ramach działań konserwatorskich podejmowanych po II Wojnie Światowej celem ratowania zagrożonych obiektów architektury drewnianej. Przedmiotem niniejszego postępowania jest budowa nowego kościoła w miejscu lokalizacji kościoła, który spłonął całkowicie w 2002 r., będącego rekonstrukcją spalonego w 1978 r. zabytkowego kościoła w K., z wykorzystaniem ocalałej z pożaru krypty.
Postanowieniem Prezydenta Miasta [...]z dnia [...]czerwca 2010 r. O. "O." został dopuszczony na prawach strony do udziału w ww. postępowaniu administracyjnym.
Teren zespołu budownictwa drewnianego objęty jest zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" z [...] lipca 2011 r. W § 19 planu ustalono zasady i warunki zagospodarowania działek nr [...], [...], [...], oznaczonych wspólnie symbolem Urk na załączniku graficznym. Na terenie tym dopuszczono m.in. budowę nowego kościoła bądź odbudowę spalonego oraz możliwość zmiany przestrzennej kompozycji zespołu. Nakazuje się jednocześnie, w przypadku budowy kościoła parafialnego, aby m.in. jego powierzchnia zabudowy i wysokość oraz forma architektoniczna były zharmonizowane i dostosowane do krajobrazowych walorów terenu oraz do charakteru występujących obiektów zabytkowych.
Opracowanie projektu kościoła przedstawionego do wniosku z dnia 7 maja 2013 r. poprzedził szereg zaleceń, uzgodnień i konsultacji trwających kilka lat. Sytuacja wynika z faktu występowania zasadniczych różnic pomiędzy oczekiwaniami Parafii [...] – właściciela nieruchomości i części wiernych, a postulatami części zainteresowanych środowisk lokalnych i organizacji.
Koncepcja nowego kościoła została utworzona w wyniku kompromisu pomiędzy [...]Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków z ks. Kardynałem S. D. i zakładała ideę budowy nowego kościoła w miejscu poprzedniego, przy jednoczesnym stworzeniu w sąsiedztwie możliwości przeniesienia zabytkowego kościoła drewnianego. Koncepcja projektowa uzyskała akceptację Komisji Kurialnej, a następnie została przedstawiona pod obrady Wojewódzkiej Rady Konserwatorskiej, która wydała w dniu 15 września 2009 r. pozytywną opinię w sprawie.
Teren planowanej inwestycji nie był wówczas objęty obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, dlatego też parafia wystąpiła do Wydziału Architektury i Urbanistyki UM[...] z wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla nowego kościoła na działce nr [...]. Powyższa koncepcja stanowiła załącznik do wniosku.
W toku prowadzonego postępowania administracyjnego, Wydział Architektury i Urbanistyki UM[...] przedłożył projekt koncepcyjny wraz z wnioskiem Miejskiemu Konserwatorowi Zabytków celem zaopiniowania. Ze względu na występujące w dalszym ciągu kontrowersje, przeprowadzono konsultacje zarówno z przedstawicielami parafii oraz projektantami, jak i z przedstawicielami środowisk konserwatorskich oraz osobami zainteresowanymi. W wyniku rozmów wypracowane zostało stanowisko, które Miejski Konserwator Zabytków zawarł w opinii w sprawie ustalenia warunków zabudowy z dnia 3 sierpnia 2010 r. nr [...], uzupełnionej w dniu 15 grudnia 2010 r. pismem nr [...]. Następnie w wyniku rozmów i zawartych kompromisów prof. inż. arch. A.B. dokonał korekty projektu koncepcyjnego, w którym zrealizował ideę twórczej kontynuacji formy i kompozycji dotychczasowego kościoła.
Postanowieniem z dnia [...]lutego 2011 r., Nr [...] Miejski Konserwator Zabytków uzgodnił, pod względem konserwatorskim, projekt decyzji nr [...] nr [...] ustalający warunki zabudowy dla budynku kościoła w miejscu zlokalizowanego kościoła spalonego. Projekt koncepcyjny uwzględniał zabytkowy kontekst miejsca, jak również w części dotyczącej zagospodarowania terenu, ideę zlokalizowania kościoła zabytkowego w sąsiedztwie nowoprojektowanej świątyni. Zakres projektowanych prac w ocenie Miejskiego Konserwatora Zabytków był zgodny zarówno ze stanowiskiem Wojewódzkiej Rady Konserwatorskiej, jak i z wytycznymi zawartymi w opiniach Miejskiego Konserwatora Zabytków, a równocześnie rozwiązania te były akceptowane przez parafię.
Projekt koncepcyjny w dniu 9 czerwca 2011 r. był opiniowany przez Archidiecezjalną Komisję ds. Konserwacji Zabytków Kościelnych Architektury i Sztuki Sakralnej, która uznała, iż architektura wpisuje się w otaczającą przestrzeń i przyjęła projekt w całości bez zastrzeżeń, oceniając go pozytywnie.
Następnie projekt w dniu 16 października 2012 r., na wniosek Miejskiego Konserwatora Zabytków, był przedmiotem opiniowania przez Wojewódzką Radę Ochrony Zabytków przy [...] Wojewódzkim Konserwatorze Zabytków – został on wówczas rekomendowany Miejskiemu Konserwatorowi Zabytków. Stwierdzono, że przedstawione rozwiązanie projektowe nowego kościoła stanowią właściwe, twórcze nawiązanie do architektury spalonego kościoła z K. i wpisuje się w przestrzeń zespołu budownictwa drewnianego na W.. Uznano, że projektowany budynek kościoła realizuje zalecenia konserwatorskie poprzez twórczą interpretację bryły historycznego obiektu.
Projekt kościoła oraz relacje przestrzenne w obrębie zespołu budownictwa zostały omówione również na posiedzeniu Głównej Komisji Konserwatorskiej w dniu 13 listopada 2013 r. Założenia projektowe, jak i możliwość budowy świątyni w miejscu kościoła spalonego nie zostały zakwestionowane, natomiast Członkowie Komisji formułowali uwagi, które były przedmiotem szczegółowej analizy Miejskiego Konserwatora Zabytków oraz autora projektu prof. A. B..
W dniu 14 lutego 2014 r. Miejski Konserwator Zabytków zwrócił się do prof. A. B.o ustosunkowanie się do rekomendacji Głównej Komisji Konserwatorskiej. W pisemnym stanowisku z dnia 7 marca 2014 r. projektant zaproponował rozwiązania, które zostały zaakceptowane przez Miejskiego Konserwatora Zabytków.
W wyniku omówionych powyżej ustaleń, Miejski Konserwator Zabytków w [...], działając z upoważnienia Prezydenta Miasta [...]wydał w dniu [...]kwietnia 2014 r. pozwolenie nr [...]uznając, że objęte pozwoleniem zamierzenie nie będzie prowadzić do pogorszenia warunków ekspozycji zabytkowych obiektów, ani też do obniżenia wartości historycznych i architektonicznych zespołu budownictwa drewnianego, a zatem jest ono dopuszczalne w świetle zapisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Od powyższej decyzji odwołał się, O."O.". W odwołaniu podniesiono brak przekonywującego uzasadnienia dla wydanego pozwolenia. Zdaniem Odwołującego się, nowy, projektowany dużo większy, innej konstrukcji i z obcych w tym zespole materiałów kościół a także obiekt plebanii (w rzucie większy niż spalony kościół) narzucają nowe komunikację, drogi i parkingi niemalże w granicy z Rezerwatem Przyrody "[...]", i co najważniejsze wyznacza w przyszłości podstawę do wykreślenia całego zespołu z rejestru zabytków. Natomiast w opinii O. "O." jedynym i słusznym pozostaje odtworzenie-rekonstrukcja spalonego w 2002 r. niezwykłej wartości kościoła w K. lub przeniesienie innego autentycznego, zabytkowego obiektu, zagrożonego zniszczeniem, ponieważ w obecnej sytuacji takie działanie jest podstawą i istotą nie tylko utrzymania skansenu, ale i konstrukcji idei zespołu budownictwa drewnianego na W. z początku XX w. Zagrożeniem dla zespołu, zgodnie z argumentacją zawartą w odwołaniu, jest zamierzone przez Parafię oddzielenie turystycznej części skansenu od części sakralnej i zrzucenie obowiązku opieki nad zabytkiem.
Realizacja wnioskowanej inwestycji, stanie ponadto na przeszkodzie przeniesieniu na teren Zespołu ostatnich ginących drewnianych budowli dawnych przedmieść K. oraz spowoduje uwolnienie inwestycyjne terenów z nim sąsiadujących. Utoruje zatem drogę zabudowie sprzecznej i niekorespondującej z wartościami kulturowymi i przyrodniczymi tego rejonu, doprowadzi do łączenia ulic, degradacji Rezerwatu Przyrody oraz tych cennych także przyrodniczo i krajobrazowo terenów.
W wyniku złożonego odwołania, w dniu 15 lipca 2014 r. przeprowadzone zostały obrady Głównej Komisji Konserwatorskiej. Obrady zostały poprzedzone wizją lokalną kościoła i zabytków budownictwa drewnianego usytuowanych wokół. W wyniku głosowania Główna Komisja Konserwatorska przyjęła stanowisko, że decyzja Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] dot. decyzji w przedmiocie budowy nowego kościoła na W. jest obowiązująca.
W tym stanie faktycznym Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia [...] stycznia 2015 r. W uzasadnieniu wskazał, że przeprowadzenie robót budowlanych polegających na budowie kościoła zgodnie z przedstawionym projektem, przy zachowaniu określonych w tym pozwoleniu warunków nie doprowadzi do pogorszenia warunków ekspozycji zespołu budownictwa drewnianego na W.w [...], ani też do obniżenia jego wartości historycznych i architektonicznych. Podkreślił, że opracowanie projektu kościoła przedstawionego do wniosku z dnia 7 maja 2013 r. poprzedził szereg zaleceń, uzgodnień i konsultacji.
Wskazał, że lokalizacja nowego kościoła w miejscu spalonego kościoła będzie kontynuacją relacji wysokościowych obiektów. Pozwoli na utrzymanie pierwotnie założonych powiązań przestrzennych zespołu - kościół pozostanie dominantą. Nie wpłynie także negatywnie na integralność chronionego zespołu zabudowy i nie będzie związana z ingerencją w istniejącą zielenią wysoką ze starodrzewem. Zastosowane architektoniczne rozwiązania i projektowany sposób zagospodarowania terenu pozwalają na wpisanie współczesnego obiektu w przestrzeń zespołu budownictwa drewnianego.
W ocenie organu budynek kościoła stanowi autorską interpretację bryły historycznego obiektu oraz formy. Architektura projektowanego obiektu o drewnianej konstrukcji (kondygnacja naziemna) nawiązuje do spalonego drewnianego kościoła. Zwiększenie kubatury, w stosunku do obiektu historycznego, zostanie zrealizowane w rzucie poprzez włączenie historycznej przestrzeni sobót w zwartą bryłę kościoła. Dodana kondygnacja podziemna zostanie wykonana w konstrukcji żelbetowej. Łączna wysokość nowego obiektu odpowiada ustalonym gabarytom w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Odnosząc się do zarzutów O."O." organ wyjaśnił, że obowiązek opieki nad zabytkiem sprawowany przez jego właściciela wynika wprost z przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zdaniem organu brak jest jednak podstaw prawnych do utożsamienia tego obowiązku z nakazem kontynuowania idei zespołu budownictwa drewnianego. Ostateczny kształt architektury projektowanego kościoła stanowi efekt przyjęcia rozwiązań wypracowanych w drodze szerokich konsultacji. Spełniając potrzeby Parafii, jednocześnie uwzględnia ograniczenia i zgłoszone postulaty konserwatorskie.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył O."O.". Zaskarżonej decyzji zarzucił:
- I. obrazę przepisów prawa materialnego, a to art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez niedokonanie oceny i ustaleń, jaki wpływ konkretna inwestycja w przedmiotowej sprawie, a przede wszystkim wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku będzie miało na chronione wartości danego obszaru zabytkowego, nie zbadanie czy projektowane prace wpłyną na zabytek, czyli czy zachowany zostanie objęty ochroną układ, zabudowa i walory estetyczne zabytku, w szczególności w kontekście planowanego przemieszczenia ulokowanych zabytków Zespołu Budownictwa Drewnianego na W. w [...], budowy poza budynkiem kościoła również budynku plebanii, który w rzucie jest dużo większy niż spalony kościół, jak również użycia do planowanej budowy materiałów diametralnie odstających od istniejących na tym terenie zabudowań zabytkowych wykonanych w technice drewnianej, a to z betonu i blachy, co implikuje konstatację, iż organ nie zastosował przedmiotowego przepisu w sposób prawidłowy;
- II. obrazę przepisów postępowania mogącą mieć wpływ na treść zapadłej decyzji, tj.:
- 1. art.
- 7. art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez odniesienia w sposób wymagany powołanymi przepisami do poszczególnych wskazanych w odwołaniu zarzutów, jak również niepełne i nieścisłe dokonanie ustaleń faktycznych oraz niewłaściwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, co doprowadziło do przeniesienia uchybień poczynionych przez organ I instancji do postępowania odwoławczego, a w konsekwencji skutkowało całkowitym pominięciem oceny:
- - wpływu na chronione wartości danego obszaru zabytkowego budowy budynku plebanii i wykonywanych w związku z tym prac budowlanych w otoczeniu zabytku, nie zbadanie czy projektowane prace wpłyną na zabytek, czyli czy zachowany zostanie objęty ochroną układ, zabudowa i walory estetyczne zabytku;
- - oraz weryfikacji argumentów przedstawionych w odwołaniu i oceny przedstawionych wypowiedzi członków Rady Konserwatorskiej przy Wojewódzkim [...] Konserwatorze Zabytków, uczestników posiedzenia Głównej Komisji Konserwatorskiej, która odbyła się w Departamencie Ochrony Zabytków MKiDN w listopadzie 2013 r., jak również nie przeprowadzenie żadnych dowodów w tym kierunku;
- - pominięciem okoliczności, iż nowy, (projektowany dużo większy, innej konstrukcji i z obcych w tym zespole zabytkowym materiałów), kościół, a także obiekt plebanii, który w rzucie jest dużo większy niż spalony kościół, narzucają nową komunikację, drogi i parkingi w otoczeniu zabytku jak również niemalże w granicy z Rezerwatem Przyrody "[...]";
- - nieuzasadnionym przyjęciem, iż przeprowadzenie robót budowlanych polegających na budowie kościoła zgodnie z przedstawionym projektem, przy zachowaniu określonych w tym pozwoleniu warunków, nie doprowadzi do pogorszenia warunków ekspozycji zespołu budownictwa drewnianego na W. w [...], ani też do obniżenia jego wartości historycznych i architektonicznych w sytuacji, gdy organ wydaje się w zupełności pomijać fakt, iż planowane zamierzenie inwestycyjne jak i roboty budowlane są znacznie szersze od budowy samego kościoła, albowiem obejmuje wybudowanie innych zabudowań w tym zaplecza plebanii z czym związane jest przeniesienie posadowionych tam zabytków;
- - nieuzasadnionym przyjęciem, iż w przedstawionych planach nieznacznie zwiększono kubaturę planowanego obiektu kościoła w stosunku do obiektu historycznego w sytuacji, gdy brak jest jakichkolwiek wyliczeń w tym zakresie czy to organu czy też projektu, a w rzeczywistości powierzchnia rzutu projektowanego kościoła jak i jego kubatura jest wielokrotnie większa od dotychczasowego spalonego kościoła;
- - nieuzasadnionym przyjęciem, iż planowane rozwiązania architektoniczne i materiałowe w bezpośredni sposób nawiązują do tradycyjnej drewnianej architektury sakralnej z obszaru [...]sytuacji, gdy objęty pozwoleniem projekt kościoła w żaden sposób nie potwierdza takiej konstatacji a wręcz przeciwnie w opisie technicznym, czy zestawieniu materiałów odnaleźć można takie materiały jak: beton, blacha, które bynajmniej nie stanowią podstawowych materiałów tradycyjnego budownictwa drewnianego ani też do tej tradycji nie nawiązują;
- - nieuzasadnionym przyjęciem, iż projektowany budynek kościoła, realizuje zalecenia konserwatorskie poprzez twórczą interpretację bryły historycznego obiektu w sytuacji gdy przedmiotem pracy projektowej miał być kościół wpisujący się w krajobraz, nawiązujący do kościoła spalonego, a nie agresywnie dominujący w przestrzeni budynek w głównej mierze z betonu i blachy, którego planowana bryła wypiętrzona jest ponad istniejący poziom terenu ponad 5 m, co spowoduje konieczność przeprowadzenia znaczących prac ziemnych całkowicie zmieniających konfigurację terenu;
- 2. art. 28 k.p.a., poprzez nierozważenie kto jest stroną postępowania, albowiem zaskarżona decyzja zapadła bez wiążącego rozpoznania 4-ech wniosków E. P. oraz K. P. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony (wnioski z: 15 lutego 2012 r., 28 czerwca 2013 r., 6 sierpnia 2013 r., 6 czerwca 2014 r.). a ponadto art. 153 p.p.s.a., a to wobec niezastosowania się przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w prawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawach do sygn. akt VII SA/Wa 2701/13 oraz VII SA/Wa 2702/13 z dnia 15 kwietnia 2014 roku, którymi Sąd uchylił postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2013 r. (sygn. [...]) oraz z dnia [...]października 2013 r. (sygn. [...]) zapadłe w niniejszej sprawie.
W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
W toku postępowania stanowisko zajął uczestnik postępowania – Parafia Rzymskokatolicka [...] wnosząc o oddalenie skargi
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.
Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - powoływanej dalej jako p.p.s.a.), uchyla ją lub stwierdza jej nieważność.
Jednocześnie stosownie do art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie miało miejsca naruszenie przepisów prawa, które skutkowałoby uwzględnieniem skargi, a co za tym idzie uchyleniem zaskarżonej decyzji lub stwierdzeniem jej nieważności.
Sąd w niniejszym postępowaniu kontrolował decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2015 r. utrzymującą w mocy decyzję Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., pozwalającej na budowę budynku kościoła w miejscu kościoła spalonego wraz z infrastrukturą, na działkach nr [...],[...],[...] obr. [...]- al. [...], na terenie zespołu budownictwa drewnianego na W.wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] na podstawie decyzji z dnia [...]stycznia 1970 r., zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym pt. "Budowa budynku kościoła w miejscu lokalizacji kościoła spalonego wraz z instalacjami wewnętrznymi wod-kan, co, wentylacji mechanicznej i elektrycznej oraz budową miejsc parkingowych i komunikacji wewnętrznej, terenów zieleni urządzonej oraz budowa zbiorników retencyjnych na wody opadowe na działkach numer: [...],[...],[...] obr. [...][...], al. [...]".
Materialnoprawną podstawą kontrolowanej decyzji jest art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568 ze zm.). Zgodnie z treścią ww. przepisu pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytków. Stosownie natomiast do art. 3 pkt 15 tej ustawy przez otoczenie rozumie się teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych.
Art. 36 ust. 5 ww. ustawy stanowi natomiast, że pozwolenia, o których mowa w ust. 1, wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego.
Wskazać należy, że postępowanie przez konserwatorem zabytków, na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ma charakter autonomiczny i jest niezależne od innych postępowań. Wydając zgodę na roboty budowlane na terenie wpisanym do rejestru zabytków Konserwator Zabytków realizuje w ten sposób swoje zadania publiczne z zakresu ochrony zabytków wynikające z art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z art. 4 pkt 1-3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu m.in.: zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie; zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków; udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków.
W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że decyzje, wydawane na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Przepisy prawa nie określają w jakich przypadkach konieczne jest wydawanie pozwolenia, a w jakich odmawia się jego udzielenia, pozostawiając tę kwestię ocenie organu ochrony zabytków. Ocena ta powinna każdorazowo opierać się na ustaleniu, jaki wpływ konkretna inwestycja będzie miała na chronione wartości danego obszaru zabytkowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2012 r., II OSK 1441/11 - treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Pamiętać zatem należy, że decyzja wydawana w oparciu o uznanie administracyjne podlega ocenie sądu administracyjnego jedynie od strony formalno-prawnej, tj. czy decyzja została wydana z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego. Kontroli sądu administracyjnego poddana jest zatem spójność argumentacji przytoczonej w rozstrzygnięciu indywidualnym opartym na uznaniu administracyjnym.
Ponadto należy wskazać, że wydając pozwolenie, o którym mowa w ww. przepisie, organ ochrony zabytków związany jest żądaniem strony, co do zakresu swojego rozstrzygnięcia. Organowi orzekającemu o udzieleniu pozwolenia konserwatorskiego nie wolno ingerować w przewidziane przez wnioskodawcę rozwiązania techniczne czy projektowe. Może on jedynie wyrazić zgodę na ich zastosowanie w okolicznościach konkretnej sprawy albo takiej zgody odmówić.
Odnosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że zaskarżone w sprawie decyzje spełniają wymogi formalno-prawne przewidziane w ww. przepisach prawa.
Przedmiotowa sprawa dotyczy przeprowadzenia robót budowlanych polegających na budowie kościoła w miejsce spalonego kościoła na terenie zespołu budownictwa drewnianego na W., wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] na podstawie decyzji z dnia [...] stycznia 1970 r., zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym.
Właściwe organy w przedmiocie ochrony zabytków samodzielnie, jako wyspecjalizowane służby, władne do dokonania oceny w zakresie wniosku, stwierdziły, że przeprowadzenie ww. robót budowlanych polegających na budowie kościoła zgodnie z przedstawionym projektem, przy zachowaniu określonych w tym pozwoleniu warunków nie doprowadzi do pogorszenia warunków ekspozycji zespołu budownictwa drewnianego na W.w [...], ani też do obniżenia jego wartości historycznych i architektonicznych. Organy podkreśliły, że opracowanie projektu kościoła poprzedził szereg zaleceń, uzgodnień i konsultacji przez wyspecjalizowane jednostki przed wydaniem decyzji organu I instancji oraz po zasięgnięciu opinii (pozytywnych) zarówno wojewódzkiego organu opiniodawczego jak i Głównej Komisji Konserwatorskiej. Jak wskazał Minister w zaskarżonej decyzji Główna Komisja Konserwatorska przedstawiła swoją opinię po oględzinach zespołu budownictwa drewnianego na J..
W ocenie Sądu, organy wyczerpująco uzasadniły dlaczego przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jest dopuszczalne konserwatorsko. Ocena ta została dokonana prawidłowo i nie budzi zasadniczych zastrzeżeń. Wyjaśniły, że ostateczny kształt architektury projektowanego kościoła stanowi efekt przyjęcia rozwiązań wypracowanych w drodze szerokich konsultacji.
Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one niezasadne. Skarżący stawiając zarzuty decyzji w istocie polemizuje z rozstrzygnięciem przedstawiając odmienną ocenę planowanych robót budowlanych. Podkreślić należy, że objęcie ochroną konserwatorską terenu nie oznacza, że na terenie tym zabronione są jakiekolwiek działania, w tym wykonywanie robót budowlanych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Sam fakt zmiany gabarytów czy zastosowanie innych materiałów niż w spalonym obiekcie nie przesądza o naruszeniu ochrony konserwatorskiej.
Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji doszedł do przekonania, że organy prawidłowo zastosowały się do reguł dowodowych wyrażonych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., jak również nie uchybiły art. 107 § 3 k.p.a., przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w stopniu wystarczającym do wydania decyzji w oparciu o podstawę materialnoprawną z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków. Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji nie dała podstaw do uznania, że doszło do naruszenia norm prawa materialnego bądź prawa procesowego określonych w skardze.
Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez brak ustalenia stron postępowania i prowadzenia go bez udziału wskazanych osób. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, właściciele sąsiednich nieruchomości nie mają statusu strony. (zob. wyrok NSA z dnia 10 styczna 2014 r., II OSK 1880/12 - treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd zauważa przy tym, że skarżący jest organizacją społeczną dopuszczoną do udziału w postępowaniu administracyjnym a stawiając ten zarzut działa w interesie osoby trzeciej bez umocowania.
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia zasady swobodnego uznania administracyjnego.
Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.