Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] marca 2010r, Nr [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwana dalej k.p.a.) po rozpatrzeniu zażalenia M. i T. P. reprezentujących firmę [...] S.C. na postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę zespołu dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, usytuowanych na działce nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w [...], do czasu zakończenia postępowania administracyjnego w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] w sprawie decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. o warunkach zabudowy dot. powyższej inwestycji, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r.
W uzasadnieniu organ wskazał, że J. D. złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. ustalającej warunki zabudowy. W przypadku przywrócenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze terminu do wniesienia odwołania od decyzji o warunkach zabudowy, skarżone rozstrzygnięcie stałoby się nieostateczne. Zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego do wniosku o pozwolenia na budowę Inwestor zobligowany jest dołączyć ostateczną decyzję o warunkach zabudowy. W przypadku uwzględnienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zarzutów podnoszonych przez skarżącego mogłoby dojść do uchylenia decyzji, a wówczas inwestor nie dysponowałby ostatecznym rozstrzygnięciem w tej kwestii, a co za tym idzie nie zostałyby spełnione przesłanki art. 33 Prawa budowlanego, co skutkowałoby odmową zatwierdzenia projektu budowlanego.
W ocenie Wojewody [...] wyjaśnienie ww. kwestii stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem od jego rozstrzygnięcia zależy rozpatrzenie możliwości wydania pozwolenia na budowę. Dlatego zakończenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postępowania w tej sprawie i podjęcie decyzji ostatecznej należy traktować jako kwestię prejudycjalną.
Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli M. i T. P. - wspólnicy "[...]" s.c. w [...] wnosząc o jego uchylenie oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta [...] nr [...], z dnia [...] lutego 2010 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:
* naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez podzielenie przez organ II instancji błędnej interpretacji organu I instancji polegającej na przyjęciu, że złożenie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji (ostatecznej) o warunkach zabudowy przez stronę tego postępowania uprawnia organ rozpoznający wniosek o wydanie pozwolenia na budowę do zawieszenie postępowania, w szczególności w sytuacji gdy właściwy organ administracji nie wstrzymał wykonania decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 60 k.p.a., a nawet strona nie złożyła wniosku wstrzymanie wykonania decyzji.
* naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 15 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez rozpoznanie zażalenia przez organ II instancji w oparciu o stan faktyczny ustalony na dzień wydania zaskarżonego postanowienia, podczas gdy należało za podstawę rozstrzygnięcia przyjąć stan faktyczny z daty wydania postanowienia organu II instancji, a więc uwzględniający fakt wydania przez
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowienia z dnia [...] lutego 2010r., które rozstrzygnęło kwestię, która w ocenie organu pierwszej instancji stanowiła podstawę zawieszenia postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślili, że organ I instancji nie miał podstaw aby zawieszać postępowanie. Wskazali, że decyzja o warunkach zabudowy nosiła walor ostateczności i złożenie wniosku o przywrócenie terminu do jej zaskarżenia nie stanowiło zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Dodatkowo skarżący podnieśli, że gdyby nawet początkowo istniały podstawy do zawieszenia postępowania to w dacie wydania postanowienia organu II instancji podstaw takich nie było, gdyż Wojewoda [...] posiadał informację, że postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2010 r. odmówiono J. D. oraz D. D. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji o warunkach zabudowy.
Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga M. i T. P. reprezentujących firmę [...] S.C. zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji narusza prawo.
Kontrola dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny, stosownie do unormowania art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwana p.p.s.a.) oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), obejmuje wszystkie kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zastosowanych norm prawnych, czy normy te właściwie zinterpretowały i nie naruszyły zasad uznawania określonych faktów za udowodnione.
Podstawę prawną zawieszenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie stanowił art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Zagadnienie wstępne w rozumieniu powołanego przepisu to takie, które wyłania się w toku postępowania administracyjnego, zaś jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu niż rozstrzygający daną sprawę, a ponadto istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji.
W niniejszej sprawie organ uznał, że zagadnieniem wstępnym jest złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji o warunkach zabudowy.
Sąd nie podziela powyższego poglądu. Wskazać należy, że zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor zobligowany jest dołączyć ostateczną decyzję o warunkach zabudowy. Natomiast zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne. Jednakże złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie powoduje utraty waloru decyzji ostatecznej. Dopiero pozytywne rozpatrzenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania skutkuje utratą tego waloru i koniecznością merytorycznego rozpoznania odwołania. Zatem złożona w przedmiotowej sprawie decyzja o warunkach zabudowy jest ostateczna i w tym zakresie inwestor spełnił warunki konieczne do uzyskania pozwolenia na budowę określone w art. 33 ust. 2 pkt 3.
Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy wobec upływu terminu do wniesienia od niej odwołania uzyskała walor decyzji ostatecznej brak było podstaw do zawieszenia postępowania do czasu rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do złożenia środka odwoławczego.
Jedynie na marginesie niniejszych rozważań wskazać należy, że przyczyną zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może być tylko taka okoliczność, od której zależy rozstrzygnięcie sprawy, lecz ocena tej okoliczności nie należy do właściwości organu mającego wydać rozstrzygnięcie, lecz do innego organu lub sądu. Skarżący powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych (m. in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 października 2007 r., IV SA/Wa 1690/07) podnieśli, że przyczyną zawieszenia postępowania administracyjnego nie może być natomiast taka okoliczność, którą organ prowadzący postępowanie administracyjne może ocenić we własnym zakresie, nawet gdy okoliczność ta może być przedmiotem oceny dokonywanej także przez inne organy lub sądy w odrębnych postępowaniach. Ocena spełnienia ustawowo określonych przesłanek do rozstrzygnięcia danej sprawy jest bowiem podstawowym obowiązkiem organów administracji (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), dlatego też organy te nie mogą się od niej uchylać, jeżeli nie zostało to wyłączone z ich właściwości, oczekując na dokonanie takiej oceny przez inne organy lub sąd.
Dlatego też zdaniem skarżących organ odwoławczy powinien odrzucić wniosek o przywrócenie terminu jako spóźniony i bezzasadny. Sąd nie podziela powyższego poglądu. W ocenie Sądu organ odwoławczy administracji architektoniczno - budowlanej nie jest właściwy do badania daty wniesienia odwołania od decyzji o warunkach zabudowy i jego zasadności. Organem właściwym do rozpatrzenia powyższego wniosku jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze.
Reasumując - rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji o warunkach zabudowy nie stanowiło zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w niniejszej sprawie. Rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji uzyskało walor decyzji ostatecznej. Wobec zaś odmowy przez organ odwoławczy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, rozpoznanie sprawy w oparciu o odwołanie złożone po upływie terminu przewidzianego do jego wniesienia oznaczałoby weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej korzystającej z ochrony trwałości.
Niezależnie od podniesionych wyżej kwestii wskazać należy, że zgodnie z niekwestionowanym w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, organy administracji publicznej rozstrzygają sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego z daty w jakiej wydano decyzję. Zasada ta ma zastosowanie nawet wtedy, gdy do zmiany stanu prawnego doszło pomiędzy wydaniem decyzji przez organ I i II instancji. Organ rozpoznający odwołanie ma wówczas obowiązek uwzględnienia takiej zmiany stanu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1988 r., SA/Lu 151/88, ONSA 1988, nr 2, poz. 72, wyrok NSA z dnia 7 lipca 1988 r., IV SA 451/88, GAP 1988, nr 22, s. 43, wyrok SN z dnia 7 maja 2002 r., III RN 59/01, OSNAPiUS 2003, nr 3, poz. 56).
Odnosząc powyższe uwagi do przedmiotowej sprawy należy wskazać, że w dniu wydawania postanowienia Wojewoda [...] posiadał informację, że postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2010 r. odmówiono J. D. oraz D. D. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji o warunkach zabudowy. Zatem wydając zaskarżone rozstrzygnięcie organ II instancji winien wziąć pod uwagę stan faktyczny i na podstawie art. 138 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. uchylić postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...]lutego 2010 r.
Naruszenie wskazanych przepisów postępowania nie tylko mogło, ale i miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Dlatego też zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Na mocy art. 152 w/w ustawy orzeczono jak w pkt 2-gim wyroku.
O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 powyższej ustawy.