Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lipca 1997 r., wydaną przez Kierownika Urzędu Rejonowego w E. na podstawie art. 28 ust. 1, art. 32, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zatwierdzono projekt budowlany i udzielono S. J. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego połączonego z garażem na działce nr [...] położonej w P. przy ul. [...] w granicach oznaczonych w projekcie zagospodarowania działki.
Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1997 r. wystąpiła K. P. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2000 r. wydaną z up. Wojewody [...], na podstawie art. 157 § 1 i 3 k.p.a. odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1997 r.
Decyzją z dnia [...] września 2000 r. wydaną z up. Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję.
Na skutek rozpoznania skargi K. P. na w/w decyzję, zapadł wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2002r., sygn. akt IV SA 238/00, którym uchylono zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w zaskarżonej decyzji ograniczono się do stwierdzenia braku wyczerpania przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bez odniesienia się przez organ II instancji do zgodności badanej decyzji z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz przepisami prawa materialnego obowiązującego w dniu wydania decyzji. Sąd wskazał, że decyzja o pozwoleniu na budowę kontrolowana w trybie nadzoru podlega ocenie na podstawie przepisów obowiązujących w dacie [...] lipca 1997 r. - przepisami tymi była ustawa dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) oraz wydane na podstawie tej ustawy rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. *95 r. Nr 10, poz. 46 ze zm.). Wyjaśnienia wymaga zatem to, czy §12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. określający odległości wznoszonych budynków od granicy oraz od obiektów istniejących na działce sąsiedniej został zachowany.
Ponadto w decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ orzekając o usytuowaniu budynku na gruncie, winien uwzględnić wszystkie przesłanki, w tym także warunki określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Wójta Gminy P. z dnia [...] kwietnia 1997 r. postanawiała w punkcie 4 a załącznika Nr 2 do tej decyzji, iż inwestycja winna być zrealizowana z zachowaniem odległości od granic działki oraz istniejącej zabudowy zgodnie z obowiązującymi przepisami.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem zasad przewidzianych w art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a, ponadto organ II instancji nie odniósł się do zarzutów skarżącej przedstawionych we wniesionym odwołaniu, a sporządzenie uzasadnienia organu II instancji nastąpiło z uchybieniem wymogów opisanych w art. 107 § 3 k.p.a..
Po w/w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2003r., znak [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2000r.,wyżej opisaną i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
Decyzją z dnia [...] września 2006r., znak. [...], Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1997 r. Kierownika Urzędu Rejonowego w E. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S. J. pozwolenia na budowę.
Organ w uzasadnieniu decyzji wskazał, że inwestor spełnił wymogi określone w przepisie art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane tj. wniosek o pozwolenia na budowę został złożony w dacie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Wójta Gminy P. z dnia [...] kwietnia 1997 r., znak [...]. Inwestor wykazał, też tytuł własności, przedmiotowej dla zabudowy działki nr ew.[...]., oraz przedłożył projekt budowlany wraz z wymaganymi dokumentami określonymi w art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.
Zdaniem organu projekt budowlany zatwierdzony w/w decyzja pozwolenia na budowę spełnia wymogi ustalone w w/w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Spełniony też został wymóg określony w § 12 rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 95 r. Nr 10, poz. 46 ze zm.).
Po rozpoznaniu odwołania K. P., od wyżej opisanej decyzji Wojewody [...], zapadła zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006r. znak [...], którą utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że podstawowym zagadnieniem, mającym wpływ na wynik niniejszego postępowania jest ustalenie, czy inwestycja zatwierdzona decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w E. z dnia [...] lipca 1997 r., znak: [...] nie narusza § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 14 grudnia 1994 r. (Dz.U. z 1995 r., Nr 10, poz. 46 z późn. zm.) w odniesieniu do działek bezpośrednio przylegających do terenu inwestycji.
Organ wskazał, że decyzja Wójta Gminy P. z dnia [...].04.1997 r. w pkt. 4a załącznika Nr 2 nakazuje realizować inwestycję z zachowaniem odległości od granic działki oraz istniejącej zabudowy zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Paragraf 12 ust. 6 w/w rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dopuszczał usytuowanie budynku, z zastrzeżeniem § 270 ust. 2, bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej od określonej w ust. 4 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu (działki budowlanej) zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową, a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej i uzyskana pisemna zgoda jej właściciela. Na lokalizację budynku gospodarczego w granicy działek przylegających do terenu inwestycji od strony północnej, inwestor S. J. uzyskał - z wyłączeniem skarżącej - pisemna zgodę ich właścicieli.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 marca 2001 r., sygn. akt: P.11/2000 przyjął, że § 12 ust. 6 warunków technicznych w zakresie wymogu uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej jest niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126). Z daniem organu uzyskanie zatem, przez inwestora pisemnej zgody skarżącej na lokalizację omawianego budynku nie było czynnością niezbędną do wydania pozwolenia na budowę, tak więc w tym przypadku budowa w granicy działek sąsiednich jest zgodna z przepisami prawa, a zatem spełniony został warunek określony w w pkt 4a załącznika Nr 2 do decyzji o wzizt z dnia [...] kwietnia 1997 roku.
Organ wskazał, ponadto, że Sąd Rejonowy w E. w wyroku z dnia 3 kwietnia 2001 r., sygn. akt: II.K.1070/00 stwierdził poświadczenie nieprawdy przez funkcjonariusza publicznego, poprzez opatrzenie pieczęcią i złożenie podpisu na załączniku graficznym do decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] kwietnia 1997 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla omawianej inwestycji, zawierającym nieprawdziwe i niezgodne z w/w decyzją dane co do lokalizacji budynku gospodarczego inwestora. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] maja 2004 r., znak: [...] odmówiło stwierdzenia nieważności przytoczonej decyzji o warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Zatem organy orzekające w sprawie wiąże w niezmienionej formie decyzja Wójta Gminy P. z dnia [...] kwietnia 1997 r. o warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Fakt potwierdzenia przez sąd powszechny przestępstwa wymienionego w kodeksie karnym, może stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie samej decyzji o warunków zabudowy i zagospodarowania terenu
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca, K. P. dochodziła uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżąca wskazała, że dziesiątki razy nie wyrażała zgody na budowę w granicy, a " wówczas były przecież takie wymogi". Wniosła ponadto o "przedstawienie warunków, które uniemożliwiły wykonanie wyroku" Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2002r.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.
Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Zdaniem Sądu zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organ pierwszej instancji zapadły z naruszeniem prawa., które mogło mieć wpływ na wynik postępowania (art. 7, 77, 107 k.p.a, art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.).
Wskazać należy, że decyzje kontrolowane w niniejszym postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, zapadły po tym jak w sprawie o sygn.akt IV SA 2382/00 orzekł Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 9 lipca 2002r.
Zgodnie z przepisem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.) - ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działalność lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.
Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnieniu w/w wyroku wskazał jednoznacznie jakie jest zadanie organu kontrolującego w postępowaniu nieważnościowym przedmiotową decyzję pozwolenia na budowę.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zbadania wymaga zgodności badanej decyzji pozwolenia na budowę z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz przepisami prawa materialnego obowiązującego w dniu wydania decyzji w szczególności rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 95 r. Nr 10, poz. 46 ze zm.). Sąd wskazał, że wyjaśnienia wymaga to, czy dyspozycja §12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14grudnia 1994 r. określająca odległości wznoszonych budynków od granicy oraz od obiektów istniejących na działce sąsiedniej została zachowana.
Ponadto w decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ orzekając o usytuowaniu budynku na gruncie, winien uwzględnić wszystkie przesłanki, w tym także warunki określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Wójta Gminy P. z dnia [...] kwietnia 1997 r. postanawiała zaś w punkcie 4 a załącznika Nr 2 do tej decyzji, iż inwestycja winna być zrealizowana z zachowaniem odległości od granic działki oraz istniejącej zabudowy zgodnie z obowiązującymi przepisami.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w niniejszej sprawie, z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w przepisie art. 7 i 77 k.p.a, nie zbadano nadal, we wskazanym przez Naczelny Sąd Administracyjny zakresie, zgodności z przepisami prawa kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji pozwolenia na budowę.
Przepis §12 ust. 6 w/w rozporządzenia dopuszczał usytuowanie budynku, z zastrzeżeniem § 270 ust. 2, bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, bądź w odległości mniejszej od określonej w ust. 4 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu (działki budowlanej) zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową, a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej i uzyskania pisemnej zgody jej właściciela".
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 marca 2001 r., sygn. akt: P.l 1/2000 przyjął, że § 12 ust. 6 warunków technicznych w zakresie wymogu uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej jest niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126).
Sąd stwierdza, że zasadnie zatem, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że uzyskanie przez inwestora pisemnej zgody skarżącej na lokalizację omawianego budynku w północnej części granicy działki nr ew. [...] stanowiącej nieruchomość K. P. nie było czynnością niezbędną do wydania pozwolenia na budowę. Podkreślenia wymaga to, że stwierdzenie niekonstytucyjności w/w przepisu, w powyższym zakresie spowodowało wyeliminowanie w tym zakresie, tego przepisu z porządku prawnego. W tych warunkach nie można skutecznie powoływać się zatem na naruszenie prawa, a tym bardziej na jego kwalifikowany rażący charakter, wynikający z braku udzielenia inwestorowi zgody, przez sąsiada na lokowanie inwestycji w granicy działki.
W ocenie Sądu, niezbędne jest jednak nadal w niniejszej sprawie szczegółowe zbadanie, przewidzianego w zatwierdzonym projekcie, usytuowania przedmiotowego budynku na gruncie i wyjaśnienie, czy odpowiada ono dyspozycji § 12 wyżej powołanego rozporządzenia i postanowieniom decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] kwietnia 1997r., o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie może umknąć uwadze organu to, że ewentualne stwierdzenie nieważności kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji pozwolenia na budowę może zostać oparte na naruszeniu prawa, które musi mieć kwalifikowaną formę - rażącego naruszenia prawa, bowiem decyzja kontrolowana jest w postępowaniu nieważnościowym, a nie zwykłym.
Wskazać należy, że rżącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie jest każde naruszenie prawa, ale tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Treść wadliwej decyzji i czynności ją poprzedzające stanowią wtedy zaprzeczenie stanu prawnego.
Istotne znaczenie ma też zawsze ocena skutków społeczno-ekonomicznych, jakie naruszenie prawa pociąga, ich ocena w niniejszej sprawie wydaje się być szczególnie istotna dla jej ostatecznego rozstrzygnięcia.
Sąd orzekł jak w sentencji w trybie art.145§1 pkt1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U.153 poz. 1270) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.