Uzasadnienie
Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego(Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) po rozpatrzeniu sprawy rozbudowy budynku mieszkalno-warsztatowego na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] w R., nakazał inwestorowi M. T. zamurowanie dwóch okien (z możliwością zastosowanie pustaków szklanych tzw. L.) na II kondygnacji, (I piętro) w rozbudowanej części mieszkalnej budynku w ścianie od strony działki nr ew. [...], w odległości mniejszej niż 4 metry, w pomieszczeniach oznaczonych w projekcie budowlanym będącym załącznikiem do decyzji Wójta Gminy R. nr [...] z dnia [...] czerwca 1995r. nr [...] – pokój i nr [...] – garderoba w terminie 60 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.
W uzasadnieniu decyzji organ podał, że ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008r. stwierdzono nieważność decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] czerwca 1995r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono M. T. pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego o segment mieszkalny i gospodarczy.
Skarga na powyższą decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2008r., a wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2010r., sygn. akt II OSK 13/09 oddalono skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
W związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę konieczne było przeprowadzenie postępowania naprawczego. Ponieważ inwestycja została w całości zrealizowana, a w stosunku do części gospodarczej inwestorka uzyskała nawet decyzję o pozwoleniu na użytkowanie (decyzja Wójta Gminy R. z dn. [...].12.1996 r.) wszczęto, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane postępowanie mające na celu doprowadzenie zrealizowanej części mieszkalnej do stanu zgodnego z prawem. Przeprowadzone w dniu 29 lipca 2011r., oględziny pozwoliły na stwierdzenie, że stan na gruncie nie uległ zmianie od czasu kontroli z dnia 23 lutego 2007r.. Podczas wizji stwierdzono, że od strony działki nr ew. [...] stanowiącej własność I. i J. B. oraz M. B., w części warsztatowej usytuowanej w odległości ok. 1 metra od granicy w miejscu projektowanego okna wstawione zostały luksfery.
W części mieszkalnej w ścianie usytuowanej w odległości mniejszej niż 4 metry znajdują się w poziomie II kondygnacji (I piętro) dwa okna, jedno w pomieszczeniu oznaczonym w projekcie budowlanym nr [...] stanowiącym pokój, drugie w pomieszczeniu nr [...] stanowiącym garderobę.
Takie usytuowanie okien narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm., dalej rozporządzenie). § 12 ust. 1 pkt 1 cytowanego rozporządzenia określa minimalne odległości sytuowania ściany z otworami okiennymi bądź drzwiowymi od granicy działki. W niniejszej sprawie ściana z otworami okiennymi rozbudowanej części mieszkalnej znajduje się w odległości mniejszej niż 4 metry.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, jednocześnie, że inwestor poza naruszeniem §12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia zrealizował obiekt zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Wójta Gminy R. z dnia [...] kwietnia 1995 r., to jest bez istotnych odstępstw. W związku z tym wykonanie obowiązku nałożonego decyzją i zamurowanie wskazanych okien doprowadzi obiekt do stanu zgodnego z prawem.
W stosunku do części gospodarczej postępowanie naprawcze zostanie wszczęte po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
Odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli M. T., I. B., J. B. i M. B., po rozpatrzeniu których [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2012r., na podstawie art. 138§1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego
- - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę nie znalazł podstaw do zmiany bądź uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Wskazał, że projekt budowlany w oparciu, o który zrealizowano inwestycję przewidywał usytuowanie ściany z oknami rozbudowanej części mieszkalnej w odległości mniejszej niż 4 metry od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Obowiązkiem organu architektoniczno – budowlanego wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę było sprawdzenie zgodności projektu budowlanego między innymi z przepisami określającymi warunku techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zatwierdzenie projektu budowlanego naruszającego te przepisy było przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyeliminowanie decyzji o pozwoleniu na budowę obliguje organ nadzoru budowlanego do wszczęcia, w oparciu o art. 50 i 51 ustawy Prawo Budowlane, postępowania naprawczego.
W niniejszej sprawy nie zachodziła konieczność wydania na podstawie art. 50 Prawa budowlanego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, gdyż inwestycja została zakończona. W związku z tym w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego prawidłowo nakazano zamurowanie dwóch okien w ścianie budynku mieszkalnego usytuowanej w odległości mniejszej niż 4 metry od granicy sąsiedniej działki.
Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli M. T., I. B., J. B. i M. B. M. T. decyzji zarzuciła naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust.7 Prawa budowlanego oraz art. 7 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Zdaniem skarżącej brak było podstaw do nakazania jej zamurowania okien, gdyż art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego może stanowić podstawę wydania takiego nakazu jedynie w razie wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 50 ust.1 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie takie okoliczności nie wystąpiły.
Roboty budowlane zostały wykonane w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę i zostały zakończone w części warsztatowej w 1996r., a w części mieszkalnej w 2007r. Nie jest możliwe, zdaniem skarżącej, prowadzenie dwóch odrębnych postępowań naprawczych w stosunku do części mieszkalnej i warsztatowej, a na część warsztatową uzyskała ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Nadto organy nadzoru budowlanego na żadnym etapie postępowania nie stwierdziły dokonania istotnych odstępstw od projektu budowlanego.
Podnosząc powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Skarżący I. B., J. B. i M. B. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzucili:
- 1. błąd w ustaleniach faktycznych polegajmy na bezzasadnym przyjęciu, iż wykonanie przez M. T. obowiązku wynikającego z zaskarżonej decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. doprowadzi obiekt do stanu zgodnego z prawem, w sytuacji gdy odległość pomiędzy granicą działki, a ścianą budynku w której znajdują się okna przeznaczone do zamurowania wynosi mniej niż 3 metry.
- 2. obrazę przepisów prawa materialnego, w szczególności §12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez nieuwzględnienie minimalnych odległości pomiędzy budynkiem, a granicą sąsiedniej działki budowlanej.
- 3. naruszenie przepisów postępowania – art. 6, art. 7, art. 77 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Podnosząc powyższe wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a w przypadku braku podstaw do stwierdzenia nieważności o uchylenie decyzji organów obu instancji.
W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skargi podlegają uwzględnieniu, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w nich zarzuty są zasadne.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011r., nakazującą inwestorce M. T. zamurowanie dwóch okien w rozbudowanej części budynku mieszkalnego. Wykonanie tego obowiązku miało doprowadzić budynek do stanu zgodnego z prawem. Organ nadzoru nakładając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt1 Prawa budowlanego, wskazany obowiązek przyjął, że inwestorka zrealizowała obiekt budowlany (rozbudowana część mieszkalna budynku) zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia [...] czerwca 1995r., o pozwoleniu na budowę, która następnie, w trybie stwierdzenie nieważność został wyeliminowana z obrotu prawnego.
Tak ustalony stan faktyczny w oparciu, o który wydano zaskarżoną decyzję, został zakwestionowany, już na etapie postępowania odwoławczego, przez skarżącą I. B. J. B. i M. B. Podnosili oni, że zamurowanie okien w ścianie budynku usytuowanej od strony granicy z ich działką nie doprowadzi obiektu do stanu zgodnego z prawem, gdyż odległość od granicy rozbudowanej części budynku wynosi 2,5 metra. Inwestorka rozbudowując budynek mieszkalny odstąpiła bowiem w sposób istotny od zatwierdzonego projektu budowlanego zbliżając się, z naruszeniem prawa, do granicy ich nieruchomości. Zmieniła także usytuowania budynku na gruncie.
Jak wynika z akt postępowania podniesiony przez skarżących zarzut nie został nigdy przez organy nadzoru zweryfikowany. W tok dwukrotnych oględzin przeprowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 23 lutego 2007r. i 29 lipca 2011r. ustalono jedynie, że ściana budynku z otworami okiennymi znajduje się w odległości mniejszej niż 4 metry od granicy sąsiedniej działki budowlanej. Brak ustalenia rzeczywistej odległości rozbudowanej części budynku mieszkalnego od granicy z działką [...] oznacza, że organ nadzoru z naruszeniem art. 7, art. 77§1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego sprawy, a tym samym nie wyjaśnił jej stanu faktycznego.
Brak ustaleń w tym zakresie powoduje, że zaskarżona decyzja jest co najmniej przedwczesna. Dopiero ustalenie, że inwestor nie odstąpił w sposób istotny od zatwierdzonego projektu budowlanego, a ściana budynku z otworami okiennymi znajduje się w odległości nie mniejszej niż 3 metry od granicy działki uzasadni wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
Niezależnie od powyższego stwierdzić z urzędu należy, że w aktach administracyjnych przesłanych Sądowi znajdują się oświadczenia właścicieli działki [...], składane już na etapie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, że inwestorka M. T. rozbudowała część mieszkalną budynku niezgodnie z projektem budowlanym, gdyż zbliżyła się do granicy ich nieruchomości na ok. 2,5 metra ścianą z otworami okiennymi.
Twierdzenia te nie zostały nigdy przez organ nadzoru budowlanego zweryfikowane, a w toku przeprowadzonego postępowania nie ustalono faktycznej odległości rozbudowanej części budynku – segment mieszkalny – od granicy działki.
Odnosząc się wniosku skarżących I., J. i M. B. dotyczącego stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że Sąd nie dostrzegł jej kwalifikowanej wadliwości.
Podkreślić należy, że Sąd stosownie do art. 145 §1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r poz. 270) ma obowiązek z urzędu wziąć pod uwagę przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie takie okoliczności nie wystąpiły. Nie wskazali ich także skarżący, formułując ogólny wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 156 §1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Przechodząc do skargi M. T. Sąd podziela podniesione w niej zarzuty dotyczące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego z przyczyn powyżej wskazanych. Brak jest natomiast podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego.
Wskazać w związku z tym należy, że organ nadzoru niewadliwie prowadził postępowanie naprawcze w stosunku do części rozbudowy obejmującej segment mieszkalny. Z akt postępowania wynika, że segment gospodarczy zrealizowanej inwestycji jest legalnie użytkowany, na podstawie decyzji Wójta gminy R. z dnia [...] grudnia 1996r. Uzyskanie przez inwestora pozwolenia na użytkowanie obiektu, pozbawia organy nadzoru budowlanego możliwości prowadzenia postępowania na podstawie art. 51 Prawa budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2011r., II OSK 887/10, Lex nr 992654). Dopiero ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie umożliwi rozpoczęcie procedury naprawczej.
Zdaniem skarżącej brak było także podstaw do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2, gdyż nie wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 50 ust. 1, a ich wystąpienie stanowi warunek niezbędny do wszczęci procedury naprawczej.
W związku z tak sformułowanym zarzutem wskazać należy, że art. 50 Prawa budowlanego ma zastosowanie w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub 49b ust. 1 Prawa budowlanego, do robót budowlanych realizowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia.
Przedmiot postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 51 Prawa budowlanego w stosunku do obiektu budowlanego wybudowanego na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego (w trybie stwierdzenia nieważności, a więc ze skutkiem ex tunc) jest klasycznym przykładem prowadzenie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego co oznacza bezzasadność podniesionego zarzutu.
Podsumowując powyższe uznać należy, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 §1c i art. 152 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.
O kosztach orzeczono na podstawi art. 200 cytowanej ustawy.