Uzasadnienie
Przedmiotem skargi do Sądu wniesionej przez G. S. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014r. nr [...]. Decyzją tą organ po rozpatrzeniu odwołania G. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] listopada 2013r. nr [...] w przedmiocie nałożenia na odwołującego się obowiązku wykonania rozbiórki budynku inwentarsko-składowego w części wykorzystywanego do hodowli trzody chlewnej zlokalizowanego na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości S., przy ul. G.– utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2004r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. przeprowadził czynności kontrolne na terenie działki o nr ew. [...] położonej w miejscowości S., przy ul. G. w wyniku których ustalono, że na ww. działce znajduje się budynek inwentarsko - składowy, murowany, z dachem dwuspadowym krytym eternitem i jest on użytkowany w części do hodowli trzody chlewnej. Według oświadczenia właścicieli został on wzniesiony w latach 1988 - 1989. Ustalono, że wzniesienie ww. obiektu nie zostało poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę. Wg oświadczenia właścicieli część inwentarska budynku została wzniesiona z wykorzystaniem starych fundamentów, natomiast część składowa została zbudowana od podstaw. Obiekt usytuowany jest w odległości 2,30 m od granicy z działką sąsiednią nr ew. [...] będącej własnością E. i M. K.. Do budynku inwentarsko - składowego w roku 1999 została dobudowana wiata o konstrukcji stalowej, pokryta blachą trapezową z przeznaczeniem na magazyn narzędzi, również zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę z przeznaczeniem do składowania narzędzi rolniczych.
Dalej organ odwoławczy podał, że w dniu [...] września 2008r. oraz w dniu [...] listopada 2010r. organ powiatowy przeprowadził ponowne kontrole, które wykazały, że przedmiotowy budynek w dalszym ciągu jest użytkowany jako inwentarsko - składowy. Dodał, że w dacie kontroli w budynku znajdowała się trzoda chlewna. Następnie organ odwoławczy zaznaczył, że przeprowadzono kolejną kontrolę na przedmiotowej nieruchomości w dniu [...] września 2013r., która wykazała utrzymanie hodowli trzody chlewnej. Ponadto stwierdzono brak wiaty stalowej o której mowa w protokole z kontroli przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2004r. Stwierdzono także dobudowanie od strony wschodniej do przedmiotowego budynku dwóch komórek drewnianych (użytkowanych do hodowli trzody chlewnej), których realizację objęto odrębnym postępowaniem.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru ocenił, że postępowanie dowodowe przeprowadzone w niniejszej sprawie przez organ stopnia podstawowego było prawidłowe.
Wskazał, że w świetle materiału dowodowego oraz charakteru spornego obiektu bezspornym jest konieczność zastosowania w niniejszej sprawie w stosunku do przedmiotowego budynku inwentarsko-składowego przepisów ustawy Prawo-budowlane z 1974 r. Organ powołał przepis art. 103 Prawa budowlanego z 1994r., a następnie art. 37 Prawa budowlanego z 1974r. Stwierdził, iż w przypadku przedmiotowej samowoli budowlanej popełnionej jak ustalono bezsprzecznie w 1994 r. zastosowanie winien mieć przepis art. 37 Prawa budowlanego z 1974r.
Dalej, organ odwoławczy podkreślił, że jedną z przesłanek wynikających z przepisu art. 37 Prawa budowlanego z 1974r. umożliwiających legalizację samowoli budowlanej jest zgodność jej lokalizacji z treścią obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaznaczył, że z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. powinien być tak interpretowany, by na jego podstawie możliwa była eliminacja samowoli budowlanej powstałej sprzed laty, ale nie pozostającej w kolizji z obecnie obowiązującymi przepisami o planowaniu przestrzennym. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zawarte w art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. odesłanie do przepisów dotychczasowych odnosi się wyłącznie do ustawy Prawo budowlane z 1974r, nie zaś do poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu planowania przestrzennego. Organ powinien zatem badać zgodność budowy z przepisami budowlanymi z okresu realizacji budowy, natomiast zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym z daty podejmowania decyzji. Przez przepisy o planowaniu przestrzennym należy obecnie rozumieć aktualnie obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego.
W dalszych rozważaniach organ odwoławczy podał, że organ stopnia podstawowego ustalił, że na terenie którym znajduje się sporny budynek obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony Uchwałą Rady Miejskiej w S. z dnia [...] maja 2002r., Nr [...]. Wskazał, że z treści ww. planu wynika, że teren na którym zlokalizowano sporny budynek przeznaczony jest na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (13.16 MN) z dopuszczeniem adaptacji budynków o innym przeznaczeniu na cele mieszkalne (cyt: "Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczone symbolem MN przeznacza się do utrzymania istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wraz z niezbędnymi do jego funkcjonowania budynkami i garażami").
Wobec powyższego zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiotowej sprawie zachodzi przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. przesądzająca o braku możliwości legalizacji samowoli budowlanej polegającej na realizacji budynku inwentarsko - składowego w części wykorzystywanego do hodowli trzody chlewnej zlokalizowanego na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości S., przy ul. G.w związku z niezgodnością charakteru ww. budowy z postanowieniami aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy zaznaczył, że niezgodność przedmiotowego budynku z postanowieniami aktualnego planu miejscowego stanowi samoistną przesłankę wskazującą na konieczność nakazania rozbiórki przedmiotowej samowoli budowlanej.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odniósł się także do drugiej z przesłanek wynikających z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. i wskazał, iż lokalizacja omawianego obiektu w odległości 2,30 m od granicy działki sąsiedniej powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla tej działki. W takiej sytuacji naruszenie warunków technicznych przez skarżącego spowoduje np. niemożność zabudowy działki sąsiedniej zgodnie z obowiązującymi przepisami co powoduje ograniczenie korzystania z działki sąsiedniej zgodnie z jej przeznaczeniem i ewentualną wolą jej właściciela co do zabudowy.
Na koniec organ odwoławczy ustosunkował się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu i wyjaśnił, że pozostają one bez wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną wyżej decyzję wniósł G. S. wnosząc o stwierdzenie nieważności skarżonej decyzji w całości, ewentualnie o uchylenie skarżonej decyzji w całości.
Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:
- - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, oraz art. 11 kpa, w szczególności poprzez niedokładne zbadanie sprawy, m.in. w zakresie aspektów prawnych;
- - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 9 kpa poprzez niewyczerpujące informowanie i nieudzielenie niezbędnych wyjaśnień o okolicznościach prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a w konsekwencji wprowadzenie skarżącego w błąd co do możliwych wyników niniejszego postępowania, pozbawiając go tym samym możliwości obrony swych praw;
- - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. niezastosowanie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz.U.1974r., nr 38 poz. 229 ze zm.);
- - naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie postanowień Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] maja 2002r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S., poprzez pominięcie tego, że plan zagospodarowania przestrzennego wprost dopuszcza adaptację budynku będącego przedmiotem postępowania, na cele zgodne z przeznaczeniem obszaru w planie.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organ wydając skarżoną decyzję pominął ustalenia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślił, że zgodnie bowiem z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] maja 2002r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S., dla działki ewid. [...] przewiduje się przeznaczenie 13.16 MN, tj. teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Następnie wskazał, że w myśl uchwały - "Ustala się obsługę komunikacyjną obszaru od ul. G. jednym zjazdem - wjazdem lub dwoma zjazdami - wjazdami usytuowanymi obok siebie na warunkach zarządcy drogi. Istniejący budynek częściowo położony poza nieprzekraczalną linią zabudowy - do adaptacji z możliwością rozbudowy z uwzględnieniem nieprzekraczalnej linii zabudowy, Istniejące w obszarze obiekty dopuszcza się do adaptacji na cele zgodne z przeznaczeniem obszaru w planie." (s. 10 uchwały).
Ponadto zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczone symbolem MN przeznacza się do utrzymania istniejącej i realizacji projektowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z niezbędnymi do jej funkcjonowania budynkami gospodarczymi i garażami (...).
Zdaniem skarżącego z powyższego wynika, że w planie zagospodarowania przestrzennego uwzględniono istnienie budynku będącego przedmiotem niniejszego postępowania i dopuszczono zaadaptowanie go na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Tym samym obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego przeznaczył teren działki ewid. [...] pod istniejącą zabudowę, wymagając jedynie jej adaptacji na cele określone w planie. Z tej też przyczyny w ocenie skarżącego nie ziściła się w niniejszym stanie faktycznym przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. Wobec tego zdaniem skarżącego organ powinien był zastosować art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. i umożliwić adaptację budynku, a nie jego rozbiórkę.
Skarżący odnosząc się do naruszenia przesłanki wynikającej z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974r. zakwestionował ocenę organu, jakoby pogorszenie miało charakter niedopuszczalny i wskazał, że sąsiedzi wyrażają zgodę na dotychczasowe miejsce posadowienia budynku.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga nie została uwzględniona.
Stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości, nie był tez kwestionowany przez skarżącego w toku postępowania. Na działce nr [...] położonej w miejscowości S., przy ul. G., znajduje się budynek inwentarsko - składowy, murowany, z dachem dwuspadowym krytym eternitem,użytkowany w części do hodowli trzody chlewnej. Według oświadczenia właścicieli wzniesiony w latach 1988 – 1989 bez wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę. Obiekt usytuowany jest w odległości 2,30 m od granicy z działką sąsiednią nr ew. [...] będącej własnością E. i M. K..
W dacie orzekania przez organy obu instancji przedmiotowy obiekt wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, nadal użytkowany był na cel związany z hodowlą trzody chlewnej (protokoły oględzin).
Nie ulega zatem wątpliwości, że w sprawie zastosowanie znajduje przepis art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974r. Stanowi on, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W ust. 2 przepis ten stwierdzał, że terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust..
Zgodnie natomiast z art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Natomiast przez niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. należy rozumieć jedynie takie naruszenie wymogów prawa budowlanego, których usunięcie nie jest możliwe przez wydanie nakazu dokonania w budynku zmian lub przeróbek w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r.
Konstrukcja więc tych przepisów wskazuje, iż możliwość zastosowania art. 40 Prawa budowlanego możliwa była jedynie w sytuacji wykluczenia przez organy prowadzące postępowanie zaistnienia przesłanek określonych w art. 37 tej ustawy. W pierwszym więc rzędzie organy winny skontrolować czy samowolnie wybudowany obiekt budowlany spełnia te przesłanki bowiem determinuje to konieczność wydania decyzji nakazującej rozbiórkę a dopiero ich wykluczenie stwarza możliwość trybu naprawczego przewidzianego w art. 40 Prawa budowlanego. Z tych względów należy uznać za chybiony zarzut skargi naruszenia przez organy art. 40 poprzez jego niezastosowanie.
Należy mieć jednak na względzie, że w dniu 16 grudnia 2013 r. podjęta została uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. II OPS 2/13) w której wskazano, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust.
2. Prawa budowlanego z 1994 r. są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji. W uzasadnieniu uchwały podkreślono, że to wykładnia językowa art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. prowadzi do wniosku, że wszystkie przesłanki rozbiórki obiektu budowlanego (a rozumując a contrario - przesłanki legalizacji samowoli budowlanej) określone w tych przepisach należy odnosić do daty orzekania przez organ administracji. Brak jest racjonalnych podstaw do przyjęcia, że tylko przesłankę z pkt 1 ust. 1 (zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym) należy odnosić do daty budowy obiektu budowlanego.
Dodano też, że za wskazaną wykładnią art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. przemawiają również względy wynikające z wykładni systemowej przepisów prawa budowlanego dotyczących samowoli budowlanej i likwidacji jej skutków, a w literaturze oraz w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, podkreśla się, iż przepisy regulujące sposób likwidacji samowoli budowlanej mają na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie legalizacji skutków tej samowoli, a nie w dacie realizacji obiektu budowlanego, bowiem trudno doprowadzać nielegalnie wybudowany obiekt budowlany do stanu zgodnego z prawem, które już nie obwiązuje.
Zarówno skarżący jak i organy przywołują ten sam zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lecz odmiennie go interpretują w świetle przepisu art. 37 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r.
Zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] maja 2002r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S., dla działki ewid. [...] przewiduje się przeznaczenie 13.16 MN, tj. teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem adaptacji budynków o innym przeznaczeniu na cele mieszkalne.
Cytowane z skardze pozostałe zapisy miejscowego planu w żadnym razie nie pozwalają na legalizację przedmiotowego obiektu budowlanego.
Nie ulega wątpliwości, iż na dzień orzekania przez organy samowolnie wzniesiony obiekt budowlany nie był jednorodzinnym budynkiem mieszkalnym, co przesądza o jego niezgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ta okoliczność stanowi więc samodzielną podstawę do zastosowania normy art. 37 ust 1 pkt 1 ustawy z 24.10.1974r.
Sytuacji tej nie zmienia wyrażona w skardze chęć zmiany przeznaczenia tego obiektu na budynek mieszkalny co stanowiłoby duże zamierzenie inwestycyjne, na co wskazuje dokumentacja fotograficzna.
Należy także zaznaczyć, iż zapis planu dopuszczający adaptacje budynków o innym przeznaczeniu na cele mieszkaniowe skierowany jest do właścicieli obiektów wzniesionym zgodnie z prawem a nie w warunkach samowoli budowlanej.
Jednocześnie słusznie organy podniosły, iż lokalizacja omawianego obiektu w odległości 2,30 m od granicy działki sąsiedniej powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla tej działki, bowiem pozostaje w sprzeczności z rozporządzeniem wykonawczym do Prawa budowlanego zarówno z daty budowy tj. Rozporządzeniem Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3.07. 1980r (§ 12) jak i obowiązującego w dacie orzekania Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (§ 12 ust 6), zwłaszcza, iż jak ustalił organ I instancji budynek ze względu na użyte materiały nie spełnia wymogów przeciwpożarowych. W takiej sytuacji naruszenie warunków technicznych przez skarżącego spowoduje np. niemożność zabudowy działki sąsiedniej zgodnie z obowiązującymi przepisami co powoduje ograniczenie korzystania z działki sąsiedniej zgodnie z jej przeznaczeniem.
Wobec bezzasadności zarzutów naruszenia przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., za chybiony należy uznać zarzut naruszenia przepisu art. 40 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie w sprawie. Przepis ten umożliwiający legalizację samowoli budowlanej stosuje się bowiem, jak już to wskazano, jedynie w sytuacji, kiedy nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 tej ustawy, które w przedmiotowej sprawie zostały zasadnie stwierdzone.
Sąd nie dopatrzył się także podniesionych w skardze naruszeń przepisów postępowania, zwłaszcza, iż nie wskazana jaki miałyby one mieć wpływ na wynika sprawy.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.