Uzasadnienie
A. H. wnioskiem z dnia [...] listopada 2002 r. wystąpił do Wojewody [...] o wpisanie go na listę rzeczoznawców budowlanych w specjalności konstrukcyjno budowlanej w zakresie żelbetowych konstrukcji inżynierskich; konstrukcji murowanych i żelbetowych w budownictwie ogólnym i przemysłowym.
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. odmówił nadania A. H. tytułu rzeczoznawcy budowlanego w tej specjalności ponieważ nie uzupełnił on braków w dokumentach i nie przedstawił wymaganej praktyki zawodowej.
A. H. odwołał się od tej decyzji i wskazał,że żądanie organu odnośnie wykazania praktyki było zbędne gdyż z samego wniosku wynikało udokumentowanie 27 letniej praktyki zawodowej a przepisy nie wymagają urzędowego potwierdzenia tych faktów.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przesłał Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa przedmiotowe odwołanie wskazując,że decyzja organu I instancji wydana w dniu 14 stycznia 2003 r. naruszała przepisy o właściwości organów. Stosownie do art. 62 pkt 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. Nr 5 z 2001 r., poz. 42 ze zm.) z dniem 28 grudnia 2002 r. Wojewoda [...] utracił bowiem kompetencje do wydawania decyzji dotyczących rzeczoznawstwa budowlanego.
Po rozpatrzeniu odwołania A. H. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa decyzją z dnia [...] marca 2004 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 15 ust. 1, 2 i 3 ustawy Prawo budowlane - uchyliła zaskarżoną decyzję oraz orzekła o nadaniu A. H. tytułu rzeczoznawcy budowlanego w specjalności konstrukcyjno - inżynieryjnej obejmującej kierowanie robotami budowlanymi obiektów budowlanych z wyjątkiem robót obejmujących skomplikowane instalacje i urządzenia sanitarne oraz instalacje i urządzenia elektryczne.
W uzasadnieniu decyzji wskazano,że zgodnie z art. 15 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane rzeczoznawcą budowlanym może być osoba, która korzysta w pełni z praw publicznych oraz posiada dyplom ukończenia wyższej uczelni technicznej, uprawnienia budowlane bez ograniczenia oraz co najmniej 10 lat praktyki po ich uzyskaniu, a także opinie dwóch rzeczoznawców budowlanych odpowiedniej specjalności.
Wnioskodawca spełnił wymagania określone w art. 15 ust 1 Prawa budowlanego dlatego wobec braku właściwości Wojewody [...] do wydania decyzji organ orzekł merytorycznie i nadał tytuł rzeczoznawcy budowlanego w specjalności konstrukcyjno-inżynieryjnej obejmującej kierowanie robotami budowlanymi obiektów budowlanych z wyjątkiem robót obejmujących skomplikowane instalacje i urządzenia sanitarne oraz instalacje i urządzenia elektryczne.
Podstawą takiego określenia nadanego zakresu tytułu rzeczoznawcy budowlanego był jak wyjaśnił organ w odpowiedzi na skargę wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez A. H. - art. 15 ust 2 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów budownictwa na wniosek zainteresowanego orzekła w drodze decyzji o nadaniu tytułu rzeczoznawcy budowlanego, określając na podstawie opinii rekomendujących rzeczoznawców oraz odbytej praktyki zakres w którym funkcja rzeczoznawcy może być wykonywana. Zakres ten nie może wykraczać poza specjalność techniczno -budowlaną objęta posiadanymi uprawnieniami. Wnioskodawca nie mógł otrzymać więcej kompetencji w zakresie rzeczoznawstwa niż wynika to z posiadanych przez niego uprawnień budowlanych. Dlatego wyłączenia zawarte w decyzji nadającej tytuł rzeczoznawcy odpowiadają ograniczeniom określonym w uprawnieniach budowlanych jakimi wnioskodawca dysponuje.
Poza tym wnioskodawca wykazał wystarczający okres praktyki tylko w zakresie "wykonywania" robót budowlanych, natomiast nie wykazał takiej praktyki mimo wezwań organu w zakresie projektowania.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej z dnia [...] marca 2004 r. złożył A. H. domagając się jej uchylenia.
W skardze podniósł,że wskazane w zaskarżonej decyzji ograniczenia nie mają żadnego umocowania w obowiązujących przepisach prawnych. Stają w sprzeczności z posiadanymi przez skarżącego pełnymi uprawnieniami budowlanymi wykonawczymi i projektowymi. Sprowadzenie funkcji rzeczoznawcy do "kierowania robotami" jest stwierdzeniem,że nadano mu uprawnienia, które do niczego nie uprawniają. Zdaniem skarżącego określenie "rzeczoznawca budowlany w specjalności konstrukcyjno- inżynieryjnej" jest wystarczające i jednoznaczne, wyklucza bowiem rzeczoznawstwo w specjalności instalacji sanitarnych, elektrycznych, architektury i innych.
Poza tym skarżący podniósł zastrzeżenia co do formy decyzji nadającej ten tytuł albowiem jego zadaniem forma ta będzie kłopotliwa i niejasna w przypadku konieczności dokumentowania,że posiada tytuł rzeczoznawcy i zawiera wiele niepotrzebnych sformułowań, jako,że jest decyzją organu odwoławczego.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł ojej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
W ocenie Sądu kontrolowana decyzja zapadła z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Zarzutu tego nie podniósł skarżący, ale Sąd zgodnie z art. 134 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie był związany zarzutami skargi i dostrzegając z urzędu poważne uchybienia stwierdził nieważność kontrolowanej i poprzedzającej ją decyzji nie będąc również związanym zakazem reformationis in peius.
Zgodnie z art. 138 ust. 1 pkt 2 organ odwoławczy uprawniony jest między innymi do wydania decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję w całości lub w części i orzeczenia co do istoty sprawy bądź do uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania pierwszej instancji. Przewidziane w tym przepisie możliwości występują rozłącznie a uchylenie decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji stanowi wyjątek od obowiązku organu odwoławczego rozstrzygnięcia sprawy co do istoty.
W przedmiotowej sprawie nie było jednak podstaw do wydania przez organ II instancji rozstrzygnięcia, które polegało na uchyleniu zaskarżonej decyzji i orzeczeniu co do istoty.
Niewątpliwie bowiem Wojewoda [...] utracił kompetencje do wydawania decyzji dotyczących rzeczoznawstwa budowlanego z dniem 28 grudnia 2000 r. stosownie do art. 62 pkt 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. Nr 5 z 2001 r., poz. 42 ze zm.) a zatem decyzja organu pierwszej instancji była nieważna.
Organ odwoławczy rozstrzygał sprawę, w której całe postępowanie organu I instancji było niewłaściwe (rzeczowo), a decyzja kończąca je dotknięta wadą nieważności. Tymczasem istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, ale takiej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia (właściwego) organu I instancji.
W sytuacji, gdy organ prowadzący postępowanie odwoławcze dostrzegł, że zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą nieważności powinien wydać swoje w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji właściwy rzeczowo dla tej sprawy wskazując motywy takiego rozstrzygnięcia, jak wymaga tego art. 107 § 3 kpa.
Organ nie może jednak w tym samym postępowaniu rozstrzygać sprawy merytorycznie (mimo iż jest właściwy do rozpatrzenia sprawy także w pierwszej instancji) albowiem doszłoby do pomieszania trybów postępowania nadzorczego - odwoławczego i pierwszoinstancyjnego.
W myśl obowiązującej zasady ustrojowej dwuinstancyjności, organ odwoławczy pełni kompetencje zarówno kontrolne, jak i merytoryczne co oznacza, że organ ten powinien rozpatrzyć sprawę na nowo w jej całokształcie. Jednak w sytuacji kiedy postępowanie organu I instancji było niewłaściwe a decyzja kończąca je dotknięta wadą nieważności z powodu naruszenia przepisów o właściwości organów administracji, to rozstrzygnięcie organu w postępowaniu odwoławczym winno polegać na uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwy organ I instancji celem jego przeprowadzenia.
Niezbędnym wymogiem merytorycznego orzekania przez organ drugiej instancji jest dostateczne i wszechstronne wyjaśnienie okoliczności sprawy.
Przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego w postępowaniu odwoławczym (wobec wady nieważności decyzji organu I instancji) stanowiłoby niedopuszczalne naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, pozbawiając strony służącego im prawa odwołania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 1999 r. IV SA 1313/98 LEX nr 48725).
Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego organ II instancji nie może rozpatrzeć odwołania merytorycznie, jeżeli decyzja, którą kontroluje, jest dotknięta wadą nieważności, gdyż została wydana przez niewłaściwy organ. Naruszyłby w ten sposób jedną z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 kpa o dwuinstancyjności postępowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 grudnia 1999 r. IV SA 1161/97 LEX nr 48724).
Biorąc pod uwagę, że zaskarżona decyzja wydana została bez zachowania " zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego co narusza przepisy postępowania w stopniu rażącym, a decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości organów to Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kpa stwierdził nieważność zaskarżonej i poprzedzającą ją decyzji.