Uzasadnienie
VIISA/Wa 732/10
Decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 r. poz. 1071 ze zm.) – po rozpoznaniu odwołania [...] odmawiającej uchylenia decyzji Burmistrz miasta i gminy O. Nr [...] z dnia [..] marca 2003 r., znak [...] udzielającej pozwolenia na odbudowę i modernizację istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. nr ewid. [...] obręb P., ul. S., Gm. O..
- - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił przebieg toczącego się w niniejszej sprawie postępowania wskazując, iż postanowieniem z dnia [...] lipca 2004 r. Starosta W. wznowił na wniosek W. S. postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją Burmistrz Miasta i Gminy O. z dnia [...]marca 2003 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na odbudowę i modernizację istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] w P. Gm. O.. Po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy Starosta W. decyzją nr [...] a dnia [...] czerwca 2009 r., odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] marca 2003 r.
Organ I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, wyjaśnił, że "proponowane usytuowanie budynku w odległościach naniesionych na planie zagospodarowania działki tj. 3,5 m od granicy z dz. nr ew. [...] obr. P. jest zgodne z warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Otwory w ścianie budynku o odległości 3,5 m są zaprojektowane z pustaków szklanych, a drzwi cofnięte z lica budynku o 50 cm co pozwala uzyskać przepisową odległość 4,0 m od granicy".
W odwołaniu od powyższej decyzji W. S. zarzucił organowi brak wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Jej zdaniem zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę projekt budowlany przewidywał posadowienie północnej ściany budynku w odległości 3,5 m od granicy z jej działką przy, czym w ścianie tej umieszczono otwory okienne i otwór drzwiowy. Takie usytuowanie budynku narusza warunki techniczne dotyczące odległości od granicy działki określone w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
W ocenie skarżącej, cofniecie drzwi wejściowych w głąb budynku oraz zamurowanie otworów okiennych luksferami, wskazuje na to, że dokonana została zmiana projektu budowlanego zatwierdzanego decyzję z dnia [...] marca 2003 r. Organ jednak nie wyjaśnił w jakim trybie nastąpiła zmiana projektu budowlanego w trakcie realizacji inwestycji.
Rozpoznając wniesione odwołanie Wojewoda [...] stwierdził, iż znajdujący się w aktach sprawy projekt budowlany zawiera liczne zmiany i poprawki. Brak jest jednak w sprawie dokumentu, z którego wynikałaby data dokonanych zmian. Także zobowiązania Starosty W. do uzupełnienia materiału dowodowego nie doprowadziło do pozytywnych ustaleń w tym zakresie. Zdaniem Wojewody [...] Starosta W. nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania wyjaśniającego co uniemożliwia merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy.
Podsumowując swoje rozważania organ odwoławczy uznał, iż zachodzi konieczność uzupełnienia, bądź odtworzenie akt w zakresie stwierdzonych poprawek w projekcie budowlanym. Oznacza to konieczność przeprowadzenia znacznej części postępowania, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie na decyzję Wojewody[...] wnieśli J. i S. małżonkowie B. wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W ocenie skarżących decyzja narusza art. 138 § 2, art. 145 pkt 5 i art. 148 kpa.
Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazali, że przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji możliwe jest tylko w sytuacji określonej w art. 138 § 2 kpa i nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca wskazanych w tym przepisie przesłanek. W niniejszej sprawie organ I instancji wyjaśnił wszystkie okoliczności sprawy dlatego brak było podstaw do uchylenia decyzji z dnia 15 czerwca 2009 r. Zdaniem skarżących brak było także podstaw do wznowienia, na wniosek W.S. postępowania bowiem wniosek został złożony po upływie terminu określonego w art. 148 kpa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Sąd kontroluje zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem co oznacza, że może ją uchylić tylko wtedy, gdy narusza ona prawo materialne lub przepis postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) W niniejszej sprawie z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji, która nie zawiera ostatecznego, merytorycznego rozstrzygnięcia ocena jej legalności sprowadza się do skontrolowania prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 kpa stanowiącego podstawę jej wydania.
Powołany jako podstawa prawna rozstrzygnięcia przepis art. 138 § 2 kpa stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Formalny charakter zaskarżonej decyzji wymaga ograniczenia sądowej kontroli do badania zaistnienia podstaw prawnych do wydania tego rozstrzygnięcia z pominięciem innych zarzutów podnoszonych przez skarżących, dotyczących meritum sprawy.
Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W takim przypadku organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znaczącej części, a do tego nie jest uprawniony. Ponadto, naruszałoby to zasadę ogólną postępowania administracyjnego, tj. zasadę dwuinstancyjności (art. 15 kpa). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 1859/06 (LEX 338621), "podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym. W takim przypadku organ II instancji ma tylko kompetencje kasacyjne".
Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż Wojewoda [...] niewadliwie uznał konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części.
Oznacza to brak możliwości zastosowania art. 136 kpa, który uprawnia organ odwoławczy do przeprowadzenia postępowania uzupełniającego.
Sąd podziela stanowisko Wojewody [...], w zakresie braku wyjaśnienia przez organ I instancji podstawowej okoliczności, niezbędnej dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a mianowicie jaki projekt budowlany zatwierdzono decyzję Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia 26 marca 2003 r.
Znajdujący się w aktach projekt budowlany zawiera liczne korekty (k. 6-10 projektu).
Zmiany te nie są prawidłowo opisane, gdyż nie można stwierdzić daty ich naniesienia. Okoliczność ta ma podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a nie była ona przedmiotem ustaleń organu I instancji, który w tym zakresie nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego.
Wojewoda [...] wydając w niniejszej sprawie decyzję kasacyjną dokonał oceny zgromadzonego materiału dowodowego w aspekcie jego zupełności i na tej podstawie wskazał jakie okoliczności nie zostały wyjaśnione. Podał także przyczyny, z powodu których uznali za konieczne zastosowanie art. 138 § 2 kpa i Sąd podziela argumentację organu odwoławczego przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W ocenie Sądu organ odwoławczy słusznie wskazał, iż Burmistrz Miasta i Gminy O.z naruszeniem art. 7 i art. 77 kpa nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy uniemożliwiając tym samym merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy.
Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym skargę, jako bezzasadną oddalił.