Uzasadnienie
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. wyraził zgodę na wykonanie zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] (wjazd i wyjazd wyposażone w dodatkowe pasy ruchu) do nieruchomości składającej się z działek nr [...] położonych w miejscowości [...], na których planowana jest budowa stacji paliw płynnych z obiektami towarzyszącymi - zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym, pod następującym warunkami:
- 1. w razie przebudowy drogi krajowej nr [...] na drogę ekspresową (Klasy S) i niezakwalifikowania ww. obiektów i urządzeń jako miejsca obsługi podróżnych przedmiotowy zjazd ulegnie rozbiórce, a dojazd do przedmiotowej inwestycji będzie możliwy tylko drogami tworzącymi lokalny układ komunikacyjny,
- 2. w razie przebudowy drogi krajowej nr [...] na drogę ekspresową (Klasy S) i zakwalifikowania ww. obiektów i urządzeń jako miejsca obsługi podróżnych o funkcji wypoczynkowej i usługowej przedmiotowy zjazd ulegnie rozbiórce a połączenie MOP z drogą ekspresową nastąpi na koszt właściciela w sposób określony przez zarząd drogi.
Na skutek odwołania Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] września 2003 r. utrzymał w mocy ww. decyzję.
Decyzje te były przedmiotem kontroli Sądu.
Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2004 r. (Sygn. akt 6 II SA 4220-4221/03) stwierdzono nieważność obu decyzji jako wydanych z rażącym naruszeniem art. 29 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Sąd stwierdził, że decyzja administracyjna pod warunkiem może być wydana przez organ wyłącznie w sytuacji, gdy takie rozwiązanie przewidują przepisy prawa.
Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 listopada 2005 r. wydanym w sprawie I OSK 139/05 oddalił skargę.
Wobec stwierdzenia nieważności decyzji, po ponownym rozpatrzeniu wniosku M. W. i P. K. z [...] marca 2003 r. o wyrażenie zgody na wykonanie przedmiotowego zjazdu Dyrektor Oddziału w [...] działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad decyzją w [...] wydaną [...] lutego 2006 r. odmówił zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] na nieruchomość składającą się z działek [...] w miejscowości P. dla potrzeb obsługi planowanej stacji paliw płynnych z obiektami towarzyszącymi, a w odniesieniu do istniejącego w tej lokalizacji układu komunikacyjnego (wjazdu i wyjazdu publicznego) zezwolił na jego funkcjonowanie do 31 marca 2009 r.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją nr [...] wydaną [...] sierpnia 2006 r. uchylił powyższą decyzję w części zezwalającej na funkcjonowanie do 31 marca 2009 istniejącego w tej lokalizacji układu komunikacyjnego i w tym zakresie umorzył postępowanie a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję z [...] lutego 2006 r.
W uzasadnieniu organ podał, że rozstrzygnięcie, co do istniejącego układu komunikacyjnego wykraczało poza zakres wniosku inwestorów z 3 marca 2003 r. i zostało dokonane bez podstawy prawnej. Utrzymując zaś decyzję w części odmawiającej zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego organu organ podniósł, iż przyjęto plan przebudowy drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej ujęty w programie rządowym "Infrastruktura - klucz do rozwoju w latach 2002-2005-2010"
Organ podkreślił, że po przystosowaniu drogi krajowej do parametrów drogi ekspresowej dojazd do działek objętych wnioskiem inwestorów będzie możliwy poprzez układ dróg gminnych.
Podkreślając, iż decyzja wydana na podstawie art. 29 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ma charakter uznaniowy organ dał pierwszeństwo ważnemu interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego nad interesem indywidualnym strony.
Powyższa decyzja była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który po rozpoznaniu skargi P. K. wyrokiem wydanym 5 października 2007 r. w sprawie VI SA/Wa 1905/06 uchylił tak zaskarżoną jak i poprzedzającą ją decyzję z [...] lutego 2006 r. z powodu naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że wobec tego, iż postępowanie w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte wnioskiem złożonym 3 marca 2003 r. a zjazd został wybudowany i oddany do użytkowania jeszcze przed wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego tj. 22 listopada 2005 r. organ winien rozważyć czy i w jakim zakresie może mieć zastosowanie przepis art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Kwestię tę należy rozpatrzyć biorąc pod uwagę przepis art. 10 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2003 r, Nr 200, poz. 1953 z e zm.), zgodnie, z którym do spraw wszczętych a niezakończonych stosuje się przepisy obowiązujące w dacie złożenia wniosku.
Wobec zaistniałego stanu faktycznego należy dokonać oceny skutków decyzji administracyjnej nieistniejącej już w obrocie prawnym w kontekście czy istnieją faktyczne możliwości cofnięcia następstw wykonania decyzji, a więc czy istnieją podstawy materialne, organizacyjne lub możliwości techniczne, które prowadzą do przywrócenia stanu faktycznego do pierwotnej postaci.
W ocenie Sądu organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył granice swobodnego uznania gdyż nie określił przesłanek, którymi kierował się przy jej wydaniu, nie wskazał przyczyn nieuwzględnienia słusznego interesu strony, czym naruszył przepis art. 107 § 3 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zarzucając wyrokowi naruszenia przepisu art. 29 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z art. 10 ustawy z 14 listopada 2003 r. - o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw oraz naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 145 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Po rozpoznaniu skargi Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem wydanym 4 lutego 2009 r. w sprawie Sygn. I OSK 276/08 uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że uznanie przez sąd I instancji, że organ naruszył granice swobodnego uznania i stanowisko tego Sądu przedstawione w uzasadnieniu wyroku ma charakter ogólnikowy i nie zostało powiązane z konkretnymi okolicznościami sprawy wskazanymi w uzasadnieniach zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.
Także, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podnoszone kwestie związane z ochroną nabytych praw skarżących nie uwzględniają faktu, że tak w czasie uzyskania pozwolenia budowlanego jak i w czasie realizowania inwestycji skarżący miał świadomość, że droga krajowa nr [...] będzie przebudowywania na drogę ekspresową, a wówczas przedmiotowy zjazd ulegnie rozbiórce bez względu na zakwalifikowanie bądź niezakwalifikowanie wybudowanych obiektów jako miejsca obsługi podróżnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając ponownie przedmiotową skargę zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonej decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów prawa oraz trafność ich wykładni.
Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.)), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Ponadto, ponieważ skarga podlega ponownemu rozpoznaniu po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego należy podnieść, iż zgodnie z zapisem art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm.), sąd jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy uznać, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a więc skargę należy uznać za niezasadną.
Podstawą prawną kontrolowanej decyzji jest art. 29 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych, a więc organ uwzględnił - z uwagi na datę wpływu wniosku - wszczęcia postępowania - postanowienia art. 10 ustawy z 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw.
Decyzja właściwego organu administracji państwowej w przedmiocie wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu wydawana jest w ramach uznania administracyjnego, a granice tego uznania wyznaczają w myśl art. 7 k.p.a. słuszny interes społeczny i interes strony, a także przepisy ustawy o drogach publicznych i wydane na podstawie tej ustawy przepisy wykonawcze.
Naczelną zasadą jest w tych kwestiach zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właścicieli nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Zdaniem sądu w rozpoznanej sprawie organ właściwie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia - wydania rozstrzygnięcia w ramach uznania i nie przekroczył jego granic.
Przede wszystkim organ ustalił, że przedmiotowa droga jest przewidziana do przebudowy do parametrów drogi ekspresowej zgodnie z rozporządzeniem Rady
Ministrów z dnia 15 maja 2004 r. w sprawie sieci autostrad i dróg ekspresowych (Dz. U. Nr 128, poz. 1334).
Przebudowa drogi krajowej nr [...] na odcinku od granicy woj. [...] do P ujęta jest w programie rządowym "Infrastruktura - klucz do rozwoju w latach 2002-2005-2010".
Zgodnie z opracowaną koncepcją programowo-przestrzenną przystosowania drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej, zatwierdzoną przez Komisję Oceny Projektów Inwestycyjnych, działająca przy Generalnym Dyrektorze Dróg Krajowych i Autostrad, w odległości 480 m od nieruchomości skarżących planowany jest węzeł [...] (wiadukt drogowy nad drogą [...] w ciągu drogi powiatowej oraz budowa łącznic) w km [...].
Jak wynika z § 166 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), wyjazdy i wjazdy na jezdnie drogi klasy A i S, łącznicy oraz na jezdnię zbierająco-rozprowadzającą powinny być łatwo rozpoznawalne oraz zrozumiał dla uczestników ruchu a ich rozmieszczenie nie może stanowić uciążliwości dla ruchu oraz zagrożenia dla bezpieczeństwa.
W myśl § 166 ust.2 powołanego wyżej rozporządzenia rozmieszczenia wyjazdów i wjazdów uznaje się za właściwe, jeżeli odległość między ostatnim wjazdem i pierwszym wyjazdem sąsiadujących ze sobą węzłów lub węzła z MOP jezdni drogi klasy A lub S jest nie mniejsza niż 2700 m - w wypadku węzła typu WA, nie mniejsza niż 2000 m, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach nie mniejsza niż 600 m - w przypadku węzła typu WB; odległość ta mierzona od końca pasa włączania do początku pasa wyłączania węzła lub MOP.
W analizowanym przypadku odległość między węzłem projektowanym P. w km [...], a projektowanym MOP przez skarżących w km [...] wynosi 480 m, co nie pozwala na właściwe rozmieszczenie wyjazdów i wjazdów zgodnie z wymaganiami § 166 ust. 2 wyżej cytowanego rozporządzenia.
Z tych powodów uznając pierwszeństwo ważnego interesu społeczeństwa, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, organ odmówił zezwolenia na wykonanie zjazdu do działek skarżącego, podkreślając ponadto, że po przystosowaniu drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej dojazd do działek tych będzie możliwy poprzez układ dróg gminnych.
Należy ponadto podkreślić, co uczynił w uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, a ocenę tę podziela w całości skład Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego orzekając w niniejszej sprawie, że skarżący tak w dacie wystąpienia i uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę zjazdu (decyzja Wojewody [...] z [...] października 2003 r.), jak i w trakcie budowy zjazdu miał pełną świadomość, że droga krajowa nr [...] będzie przebudowywana na drogę ekspresową, oraz świadomość ryzyka, że wówczas wykonywany zjazd ulegnie rozbiórce bez względu na zakwalifikowanie bądź niezakwalifikowanie wybudowanych obiektów jako miejsca obsługi podróżnych, oraz tego, że realizuje inwestycję przed rozstrzygnięciem sprawy - zresztą na skutek wniesionej przez niego skargi.
Z tych wszystkich względów uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a jej uzasadnienie obejmujące szczegółową analizę warunków technicznych określonych w rozporządzeniach Rady Ministrów z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz z 15 maja 2005 w sprawie sieci autostrad i dróg ekspresowych i wynikających z nich wymogów technicznych stawianych przy udzielaniu zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego pozwala uznać, że organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego.
Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270) orzekł jak sentencji wyroku.