Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...], umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie skreślenia z rejestru zabytków parku w F., gmina B., wpisanego do tego rejestru decyzją Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...] września 1979r., pod numerem rejestru [...], w części usytuowanej na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] obręb [...] S..
Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg.
Pismem z dnia [...] kwietnia 2009r., A. C. i R. C. wnieśli o skreślenie z rejestru zabytków części parku w R., usytuowanego na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] obręb [...] S., jednocześnie wskazują na zakup tej nieruchomości i zawarcie przedwstępnej umowy sprzedaży. Wskazali, że pismo to jest rozszerzeniem wniosku z dnia [...] września 2008r., którym wniesiono o skreślenie z rejestru zabytków części ww. parku, położonej na działkach [...] i [...] ww. obręb. w przedmiocie skreślenia przedmiotowego parku z listy zabytków.
Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] września 1979r. Konserwator Zabytków [...] wpisał do rejestru zabytków pochodzący z końca XIX wieku park w F., gm. B.. W sentencji decyzji wskazano, iż "park wpisuje się w granicach oznaczonych na planie zeszytu ewidencji parku". W rozstrzygnięciu tym przebieg granicy terenu objętego decyzją nie został zatem przedstawiony ani poprzez literalne opisanie jej przebiegu, ani poprzez wskazanie numerów ewidencyjnych działek, ani poprzez sporządzenie odrębnego załącznika graficznego do decyzji z oznaczonymi granicami terenu objętego wpisem. Organ, który tę decyzję wydał, zawarł w jej rozstrzygnięciu odesłanie do granic ochrony konserwatorskiej wskazanych w dokumentacji istniejącej w dniu wydania decyzji i będącej w posiadaniu organu, tj. granic ochrony "ekologicznej i konserwatorskiej", wyznaczonych na szkicu sytuacyjnym parku w F., plansza 2, znajdującym się w dokumentacji "[...]. Ewidencja obiektów zabytkowych. Województwo [...]", którą opracowali I. O., A. H., U. L., T. O. i I. B..
Decyzją z dnia [...] marca 2013r., znak: [...] organ umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wszczętej w związku z ww. wnioskiem. Organ podkreślił, że w toku postępowania zwrócił się pisemnie do wnioskodawców o przedstawienie dokumentu potwierdzającego posiadanie tytułu prawnego do działki nr [...] w postaci aktualnego odpisu z księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma. Strony pouczono, że po upływie tego terminu sprawa, w części dotyczącej działki nr [...], zostanie rozpatrzona w oparciu o posiadany materiał dowodowy. Przedmiotowe pismo zostało doręczone R. C. w dniu [...] grudnia 2012 r. Przesyłka adresowana do M. D., pełnomocnika A. C., po nieudanej próbie doręczenia, zostało awizowane w dniu [...] grudnia 2012 r. i powtórnie w dniu [...] grudnia 2012r. Przesyłka nie została podjęta w terminie i w dniu [...] grudnia 2012 r. została zwrócona do nadawcy.
Wobec powyższego należy stwierdzić, że miało miejsce doręczenie zastępcze, unormowane w art. 44 § 4 k.p.a., w myśl którego doręczenie uważa się za dokonane z upływem czternastego dnia od dnia pozostawienia zawiadomienia w oddawczej skrzynce pocztowej adresata, a pismo pozostawia się w aktach sprawy.
Organ stwierdził, że do dnia wydania decyzji wnioskodawcy nie przedstawili dokumentu poświadczającego ich tytuł prawny do nieruchomości wnioskowanej do skreślenia z rejestru zabytków pismem z dnia [...] kwietnia 2009r. Tymczasem, zgodnie z art. 13 ust. 6 ustawy z dnia 23 lipca 2003r., o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, postępowanie w sprawie skreślenia zabytku z rejestru zabytków wszczyna się z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy. W myśl art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.
Ponadto, organ wskazał, że na podstawie danych geoprzestrzennych udostępnionych na portalu geoportal.gov.pl i danych z Centralnej Bazy Danych Ksiąg Wieczystych (ekw.ms.gov.pl) ustalił - działka nr [...] uległa podziałom geodezyjnym i aktualnie nie istnieje pod wskazanym numerem.
W wyniku wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zapadła decyzja zaskarżona w niniejszej sprawie, opisana na wstępie. Podtrzymując zasadność podjętego wcześniej rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania organ stwierdził, że w sprawie tej zachodzą przesłanki bezprzedmiotowości, jednakże wynikające z innych przyczyn niż wykazane w objętej wnioskiem o ponowne rozpatrzenie decyzji organu z dnia [...] marca 2013r.
Organ przywołał przepis art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym,gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Wskazał, ze bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty.
Organ wskazał na poczynione ustalenia - działka nr ew. [...] uległa podziałom geodezyjnym. Powstały działki nr ew. [...] (o pow. 0,3003), znajdują się: działka nr ew. [...] (o pow. 0,2730) oraz działka nr ew. [...] (o pow. 0,0273), przy czym jedynie działka nr ew. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], stanowi własność A. C. i R. C.. Wnioskodawcy nie zmodyfikowali zakresu swojego wniosku. Przedmiot postępowania, tj. działka [...] obręb [...] S., nie istnieje, tym samym postępowanie to stało się bezprzedmiotowe, a zatem stosownie do przepisu art. 105 § 1 k.p.a. należało je umorzyć.
Skargę, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na opisana powyżej decyzję złożył R. C., dochodząc uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz zwrotu kosztów postępowania.
Skarżący decyzji zarzucił: 1) naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz jednoczesne naruszenie przepisów postępowania, polegające na umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania, które nie było bezprzedmiotowe, co było skutkiem błędnego uznania, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, ponieważ "przedmiot omawianego postępowania tj. działka [...] obręb [...] S. nie istnieje" ze względu na fakt, iż w toku postępowania działka ew. nr [...] "uległa podziałom geodezyjnym, a zatem aktualnie nie istnieje pod wskazanym numerem", pomimo iż w rzeczywistości przedmiot postępowania nadal istniał, a co więcej – organ prawidłowo ustalił go w uzasadnieniu decyzji, stwierdzając że "Jak wynika z danych geoprzestrzennych udostępnionych na portalu geoportal.gov.pl i danych z Centralnej Bazy Danych Ksiąg Wieczystych (ekw.ms.gov.pl) - działka nr ewid. [...] uległa podziałom geodezyjnym, a zatem aktualnie nie istnieje pod wskazanym numerem.
Obecnie na dawnym obszarze działki nr ew. [...] (o pow. 0.3003), znajdują się: działka nr ew. [...] (o pozo. 0.2730) oraz działka nr ew. [...] (o pow. 0.0273)", co skutkowało umorzeniem postępowania, które nie było bezprzedmiotowe;
- 2) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia mający istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na błędnym ustaleniu przez organ, że przedmiot postępowania nie istnieje, w sytuacji, gdy przedmiot postępowania istniał, tylko w toku tego przewlekle prowadzonego wiele lat postępowania uzyskał inne oznaczenia w ewidencji gruntów (zamiast działki ew. nr [...] - działki ew. nr [...],[...]), co też organ prawidłowo ustalił w toku postępowania;
- 3) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Rzeczą Sądu, stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269, dalej: p.p.s.a.), było dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem – prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.
Skarga zasługuje na uwzględnienie zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja zapadły z naruszeniem prawa, które zostanie poniżej omówione.
Uporządkujmy przebieg postępowania. Przedmiotowy wniosek w sprawie wpłynął [...] kwietnia 2009r.(decyzje zapadały [...] marca 2013r. oraz [...] lutego 2014r.), pismem z dnia [...] grudnia 2012r., organ wezwał wnioskodawców do wykazania przymiotu strony w niniejszym postępowaniu w świetle art. art. 13 ust. 6 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przez wskazanie tytułu własności nieruchomości objętej wnioskiem. Mimo prawidłowego wezwania w tym zakresie wnioskodawcy nie udzielili odpowiedzi. Następnie, organ samodzielnie ustalił stan prawny dotyczący nieruchomości objętej wnioskiem, jej podział i praw własności wnioskodawców w odniesieniu do jednej z wyodrębnionych działek. W takich okolicznościach sprawy zapadło rozstrzygnięcie o umorzenie postępowania w trybie art. 105 k.p.a., uzasadniane w pierwszym rozstrzygnięciu brakiem legitymacji wnioskodawców do wystąpienia z wnioskiem, zaś w drugim brakiem przedmiotu postępowania działki wskazanej we wniosku – [...] w obrębie szczegółowo tam opisanym.
Zdaniem Sądu, organ tej rangi – Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, stwarza szczególne oczekiwania, co do dochowania staranności w prowadzonym postępowaniu i powinien gwarantować ich realizację. Organ temu w niniejszej sprawie nie sprostał.
Przebieg postępowania nie odpowiadał wymogom określonym w art. 35 k.p.a, zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki.
Rozpoznanie sprawy nastąpiło z naruszeniem zasad wynikających z art. 7, 77 k.p.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a.
Jak stanowi art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W myśl zaś art. 77 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie z art. 105. § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.
Organ, w toku kilkuletniego postępowania podjął wprawdzie czynności, podkreślmy zresztą łatwo dostępne w dobie informacji elektronicznej, co do stan ewidencji i ksiąg wieczystych. W świetle wynikających z nich ustaleń nie powinien był jednak podejmować rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania.
Bezprzedmiotowość w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. oznacza w szczególności - jeżeli na jakimkolwiek etapie postępowania administracyjnego okaże się, że w istocie żądanie nie pochodziło od strony, a jednocześnie organ nie znajdzie podstaw do prowadzenia postępowania z urzędu, wówczas winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania.
W okolicznościach niniejszej sprawy, teza o wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanego podmiotu była jednak, co najmniej przedwczesna. Sprawa nie stała się bezprzedmiotowa, w szczególności w związku z tym, że nie istnieje działka opisana we wniosku. To nie działka była przedmiotem wniosku, a zabytek w części ulokowany na określonej ewidencyjnie nieruchomości. Jak wynika z ustaleń organu wnioskodawcy są właścicielem jednej z działek jakie wyodrębniono z działki wskazanej we wniosku z 2009r. Zatem są właścicielami części zabytku, którego wniosek dotyczy. W tych warunkach organ zobowiązany był do wezwania wnioskodawców do sprecyzowania wniosku w zakresie określenia jego przedmiotu.
Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art., 152 oraz art. 200 p.p.s.a.