Uzasadnienie
I. Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) nałożył na Ł. i M. T. obowiązki szczegółowo opisane w sentencji celem doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
Zgodnie z rozdzielnikiem (zob. k. 127 akt administracyjnych), decyzja została doręczona Ł. T., M. T., Wspólnocie Mieszkaniowej [...] (w dniu 5 grudnia 2019 r.) oraz do wiadomości W. S. i Urzędowi [...] (Wydział Architektury i Budownictwa dzielnicy [...]), jednak w aktach brak jest ZPO (doręczenie nastąpiło przesyłką zwykłą).
- II. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła w dniu 2 stycznia 2020 r. W. S. (dalej jako Skarżąca) składając je osobiście w kancelarii PINB.
- III. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z zm. - dalej jako k.p.a.) stwierdził wniesienie odwołania przez Skarżącą z uchybieniem terminu.
W uzasadnieniu organ wskazał, Skarżąca nie została przez organ powiatowy uznana za stronę postępowania dotyczącego zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. K. w W. Decyzja PINB nie została jej doręczona za zwrotnym potwierdzeniem odbioru.
W orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość wniesienia odwołania przez osobę, która twierdzi, że jest stroną postępowania administracyjnego, a która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym i której organ nie doręczył lub nie ogłosił decyzji, a o jej wydaniu dowiedziała się z innych źródeł, przy czym odwołanie takie może być wniesione w terminie liczonym od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu.
W sytuacji, gdy odwołanie wnosi strona, która nie uczestniczyła w postępowaniu przed organem I instancji, termin do wniesienia odwołania biegnie od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji stronie uczestniczącej w postępowaniu Kwestia uprzedniego doręczenia decyzji nie jest warunkiem wykluczającym dopuszczalność wniesienia odwołania, jeśli tylko strona pominięta w postępowaniu wniesie odwołanie w terminie, jaki upływał dla strony, której jako ostatniej skutecznie doręczono decyzję.
W niniejszej sprawie decyzja PINB adresowana do Ł. T., M. T. oraz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] została doręczona w dniu 5 grudnia 2019 r. Stosownie więc do art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia.
Termin na złożenie odwołania przez strony postępowania upłynął w dniu 19 grudnia 2019 r. i tym samym jest to data, którą przyjąć należy przy obliczaniu terminu do wniesienia przez Skarżącą odwołania od decyzji PINB.
W związku z tym, że odwołanie zostało złożone w dniu 2 stycznia 2020 r. nie ulega wątpliwości, że nastąpiło to z uchybieniem 14-dniowego terminu przewidywanego do jego wniesienia.
- IV. Skargę na powyższe postanowienie wniosła W. S. zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie.
W skardze zakwestionowała wskazanie [...]WINB, że decyzję doręczno jej w dniu 5 grudnia 2019 r., co jest nieprawdą, gdyż w tym dniu pismo było prawdopodobnie pierwszy raz do niej awizowane.
Przesyłkę z decyzją podjęła dnia 19 grudnia 2019 r. i stąd zgodnie z zapisami k.p.a. termin wniesienie odwołania mijał 2 stycznia 2020 r. i tego dnia zostało ono wniesione.
- V. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
- VI. Skarga, pomimo swojej lakoniczności, jest zasadna.
W każdym postępowaniu administracyjnym (a więc również w jego poszczególnych stadiach) organy mają obowiązek badania, czy podmiot w nim uczestniczący bądź do takiego uczestnictwa pretendujący, legitymuje się indywidualnym interesem prawnym, uprawniającym go do udziału w postępowaniu.
W niniejszej sprawie mamy do czynienia z formalnym rozstrzygnięciem sprawy stwierdzającym uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W myśl więc art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie służy stronie, zatem w przypadku gdy zostanie wniesione przez podmiot nie będący stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. (lub innego przepisu szczególnego np. 28 ust. 2 P.b.) jest niedopuszczalne. Sąd zwraca na powyższe uwagę, bowiem z zastosowanego w sprawie art. 134 k.p.a. wynika dychotomiczne rozróżnienie formalnych sposobów zakończenia wstępnego etapu postępowania odwoławczego. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia, przy czym postanowienie w tej sprawie jest ostateczne, co otwiera drogę do jego zaskarżenia do sądu administracyjnego.
W razie więc, gdy odwołanie wnosi osoba, która twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, organ odwoławczy obowiązany jest je rozpoznać o ile uważa, że zostało wniesione w terminie, a nadto podmiot ten jest stroną postępowania lub nie można z całą stanowczością stwierdzić, że taką stroną na pewno nie jest (w tym ostatnim przypadku, jeżeli organ odwoławczy na dalszym etapie stwierdzi, że podmiot nie ma jednak w sprawie interesu prawnego, wydaje rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania odwoławczego).
W sprawach oczywistych, w których w sposób widoczny na pierwszy rzut oka nie ma powodów by twierdzić, że dana osoba ma interes prawny, organ winien więc stwierdzić niedopuszczalność wniesionego przez nią odwołania nawet wówczas, gdyby złożono je z uchybieniem terminu. Odmienne stanowisko w takim przypadku, wskazujące na obowiązek stwierdzenia uchybienia terminu także wtedy, gdy wnoszący odwołanie z pewnością nie jest stroną, prowadziłoby do sytuacji, w której praktycznie zawsze organ odwoławczy nie mógłby orzekać o niedopuszczalności odwołania wniesionego przez "nie-stronę" w rozumieniu art. 28 k.p.a. a musiałby je albo rozstrzygać merytorycznie (przechodząc do tego etapu sprawy odwoławczej), albo też stwierdzać uchybienie terminu do jego wniesienia.
Na tle niniejszej sprawy organ odwoławczy kwestię tego, czy Skarżącej w ogóle przysługuje przymiot strony pominął milczeniem, choć jak wskazano winien był się do tego ustosunkować. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika jedynie, że w ocenie [...]WINB sam fakt, że organ I instancji wysłał decyzję do wiadomości W. S. wskazuje, że nie traktował jej jako strony postępowania. W konsekwencji, pomimo doręczenia jej decyzji, termin na wniesienie odwołania - zdaniem organu - upłynął i jest ono złożone z jego uchybieniem.
Sąd tej argumentacji nie podziela z dwóch powodów.
Po pierwsze, organ odwoławczy unika udzielenia jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy Skarżącej w ogóle przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Podkreślić przy tym należy, że o przymiocie tym na pewno nie decyduje subiektywna ocena tej przesłanki prezentowana tak przez osobę uważającą się za stronę ale również i przez organ orzekający w sprawie w I instancji (ocena ta podlega weryfikacji także w postępowaniu odwoławczym). O przymiocie strony decyduje, co należy traktować jako okoliczność niekwestionowaną, przesłanka obiektywna, którą determinuje m.in. istnienie przepisu prawa nadającego określone uprawnienia bądź nakładającego określone obowiązki. Skoro tak, to każdy organ, w tym odwoławczy - o czym wskazano już na wstępie - ma obowiązek w każdym postępowaniu i na każdym jego etapie analizować to, czy danej osobie przysługuje przymiot strony w sprawie (przesłanka interesu prawnego ma być również aktualna). Ma to zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
Sąd wyjaśnia, że [...]WINB słusznie odwołuje się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, które wskazuje, że jeżeli którąś ze stron postępowania niezasadnie pominięto, to również i dla niej termin do wniesienia odwołania liczony powinien być od dnia doręczenia decyzji ostatniemu podmiotowi występującemu w sprawie. Na tej podstawie organ niewłaściwie jednak przyjmuje, że skoro Skarżąca nie została uznana przez PINB za stronę postępowania, to termin do wniesienia przez nią odwołania liczony powinien być od doręczenia decyzji małżonkom T. oraz Wspólnocie Mieszkaniowej. Tymczasem Sąd zwraca uwagę, że pogląd ten ma słuszne zastosowanie jednakże tylko w tych sprawach, w których decyzja w ogóle nie zostałaby żadnemu innemu podmiotowi, poza wskazanymi przez organ I instancji, doręczona. Inaczej mówiąc, jeżeli podmiot który nie bierze udziału w postępowaniu i nie dostaje decyzji organu I instancji składa od niej odwołanie, to termin do wniesienia tego środka liczyć się mu powinien - co do zasady - od dnia otrzymania decyzji przez ostatnią osobę w sprawie, w której organ I instancji doręczył rozstrzygnięcie.
Jeżeli jednak organ doręcza decyzję kilku podmiotom, w tym takim które wartościując zastane okoliczności sprawy uznaje za stronę oraz takim których za stronę nie uznaje, jednak przesyła im decyzję do tzw. wiadomości, to nie ma możliwości, by organ odwoławczy nie przeprowadził oceny czy osoby, które otrzymały decyzję ale jedynie "do wiadomości", nie powinny przypadkiem zostać uznane za stronę postępowania, a więc w konsekwencji czy powinien się im rozpocząć ich indywidualny termin do wniesienia odwołania. Powyższe jest uzasadnione wskazanym już wcześniej obligatoryjnym elementem każdej sprawy jakim jest badanie przymiotu strony wszystkich podmiotów występujących w sprawie bądź do niej przystępujących. Powyższe jest tym bardziej jaskrawe jeśli zestawi się to z faktem, że pomimo żądań Skarżącej (zob. pisma z dnia 10 września 2018 r. - k. 48, 49 akt administracyjnych oraz pisma z dnia 28 września 2019 r. i 21 listopada 2018 r. k. 64 i 67) wnoszącej o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu, kwestia ta nie została w żaden formalny sposób rozstrzygnięta przez organ I instancji.
Tymczasem w dacie formułowania żądania W. S. była już właścicielką mieszkania nr [...], sąsiadującego przez ścianę z lokalem objętym postępowaniem w niniejszej sprawie i wedle jej oceny oddziałującym na jej lokal. Okoliczności sprawy wskazują przy tym, że przysługuje jej interes prawny, chociażby motywowany ochroną przed nadmiernym hałasem, względami przeciwpożarowymi czy wreszcie immisjami oddziałującymi na jej lokal z lokalu gastronomicznego objętego postępowaniem (tego dotyczy sprawa). W konsekwencji przyjęcie, że Skarżącej przysługuje przymiot strony w sprawie, a także uwzględnienie tego, że decyzja PINB została jej doręczona, i to nawet w mylnym przeświadczeniu, że nie jest ona stroną, nie upoważniało [...]WINB do skrajnie formalistycznej oceny tej kwestii i przyjęcia, że termin do złożenia odwołania został przekroczony. Jak wskazano, jeżeli w sposób obiektywny uznać Skarżącą za stronę postępowania (a taka ocena tej przesłanki powinna zostać przeprowadzona), to fakt doręczenia jej decyzji przez PINB powoduje, że otwiera się dla niej indywidualny termin do złożenia odwołania.
Nie zmienia tego okoliczność, że przesyłka skierowana do Skarżącej została wysłana w sposób inny niż za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Tym samym w ocenie Sądu [...]WINB naruszył art. 134 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. poprzez wadliwą subsumcję tych przepisów do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Niedostrzeżenie powyższej różnicy spowodowało błędne przyjęcie przez organ odwoławczy, że Skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia odwołania.
Po drugie Sąd wskazuje, że nawet gdyby przyjąć, że z jakichś względów Skarżącej pomimo doręczenia jej decyzji termin do wniesienia odwołania powinien być liczony jednak od daty doręczenia tego rozstrzygnięcia małżonkom T. oraz Wspólnocie Mieszkaniowej, to działania podjęte przez organ w kontekście okoliczności sprawy naruszają podstawowe zasady procesowe postępowania administracyjnego określone w art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a.
Zgodnie z art. 8 § 1 k.p.a. organy mają prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Z kolei w art. 9 k.p.a. ustawodawca wyjaśnił, że organy są zobowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Przy wskazanym wyżej założeniu, skoro [...]WINB uznawał, że odwołanie Skarżącej wniesiono po terminie, mimo że doręczono jej decyzję (vide rozdzielnik), co bez wątpienia wywołało u niej mylne przekonanie, że termin do wniesienia odwołania jednak biegnie od dnia doręczenia jej decyzji (zawierającej stosowne pouczenie), to kierując się zasadą lojalności względem strony organ odwoławczy powinien był poinformować o tym Skarżącą wskazując, że termin do wniesienia odwołania rozpoczął bieg w określonej dacie na osi czasu a jej odwołanie w związku z tym jest po terminie i czy wobec takich okoliczności jej pisma nie należy traktować jako wniosku o wznowienie postępowania strony pozbawionej możliwości działania lub wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Organ ma działać w taki sposób, aby osoba zainteresowana, pomimo swojej nieświadomości co do faktów lub co do przepisów prawa, nie poniosła na skutek tego szkody.
Mieści się pod tym pojęciem potrzeba rzetelnego poinformowania strony o sytuacji mającej miejsce w jej sprawie i umożliwienie podjęcia decyzji co do dalszych losów jej podania złożonego w sprawie. Rozpatrywanie spraw w postępowaniu odwoławczym nie może być rozumiane jako potrzeba jak najszybszego zakończenia sprawy bez liczenia się z jej okolicznościami i interesem poszczególnych uczestników. Organ ma dążyć do merytorycznego załatwienia sprawy, nie zaś do jej formalnego zakończenia.
Z uwagi na powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) w zw. z art. 134 i art. 129 § 2 k.p.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na koszty te składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł.