Uzasadnienie
Prezydent W. decyzją nr [...] wydaną [...] grudnia 2009 na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 i art. 36 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zatwierdził projekt budowlany i udzielił L. i R. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego i zbiornika na nieczystości ciekłe na działce nr ewid. [...] w rejonie ulicy [...] w W. Odwołanie od tej decyzji wniosła M. S. zarzucając wydanie decyzji sprzecznej z decyzją o warunkach zabudowy.
Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] decyzją nr [...] wydaną [...] marca 2010 r. na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, iż w jego ocenie zachodzą pewne wątpliwości co do zgodności planowanej inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy, z [...] października 2006 r. co do dopuszczalnej ilości kondygnacji budynku.
Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji winien przeanalizować w oparciu o definicję kondygnacji podaną w przepisach Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., czy poddasze, które przewiduje projekt budowlany, nie stanowi w rzeczywistości dodatkowej kondygnacji.
` Poza tym organ podał, że projekt zagospodarowania terenu został sporządzony w sposób umożliwiający jego dekompletację.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł R. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący podniósł, że odwołującej się nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, bowiem jej nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z treścią art. 138 § 1 organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:.
- 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo
- 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję umarza postępowanie I instancji albo
- 3) umarza postępowanie odwoławcze.
§ Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Przytoczona wyżej treść przepisu art. 138 kpa w powiązaniu z art. 15 kpa wprowadzającym zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oznacza, że każda sprawa administracyjna podlega w wyniku wniesionego odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu.
Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 144 i nast.).
Organ odwoławczy zobowiązany jest zatem ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę i nie może ograniczyć się jedynie do kontroli decyzji organu I instancji.
Przyznane organowi kompetencje kasacyjne (art. 138 § 1 pkt 2 i art. 138 § 2) stanowią wyjątek od zasady powtórnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i, zgodnie z utrwalonym w tym zakresie stanowiskiem doktryny i judykatury, niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 kpa.
Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, będzie zatem możliwe, jeżeli postępowanie I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub gdy wprawdzie postępowanie takie zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Nie wszystkie przy tym rażące naruszenia przepisów prawa procesowego stwarzać będą podstawę do wydania decyzji kasacyjnej, nie wszystkie bowiem wiązać się będą z koniecznością przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości albo w znacznej części.
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy podkreślić, że w ocenie organu odwoławczego ponowne rozstrzygnięcie organu I instancji ma polegać na ponownym przeanalizowaniu materiału dowodowego z uwzględnieniem § 3 pkt 16 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. – celem oceny zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy.
Uchylenie w tej sytuacji decyzji organu I instancji z zaleceniami, że organ ten winien "ponownie przeanalizować zebrany materiał dowodowy" stoi w oczywistej sprzeczności z treścią art. 138 kpa. Oznacza to bowiem w istocie, ze organ odwoławczy w ramach istniejącego materiału dowodowego nakazuje dokonać ponownego rozstrzygnięcia merytorycznego organowi I instancji, na podstawie istniejącego materiału dowodowego, uchylając się tym samym od ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy we własnym zakresie. To właśnie obowiązkiem organu odwoławczego było rozpoznać odwołanie, a więc dokonać analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego celem wydania orzeczenia co do istoty (art. 138 § 1 kpa). Jeżeli natomiast analiza tego materiału dowodowego prowadziła do wniosku, że został on zebrany z rażącym naruszeniem prawa procesowego, względnie konieczne jest jego uzupełnienie w całości lub w znacznej części, ta okoliczność powinna jednoznacznie wynikać z treści decyzji organu odwoławczego. Tak w niniejszym przypadku jednak się nie stało, stosownych ustaleń w decyzji organu odwoławczego bowiem zabrakło.
Poza powyższym, należy podkreślić, że zgodnie z art. 127 § 1 kpa od decyzji wydanej w I instancji służy stronie prawo do wniesienia odwołania.
Tak więc po wpłynięciu odwołania obowiązkiem organu jest w pierwszej kolejności ustalić, czy pochodzi ono od strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Taka ocena jest konieczna z uwagi na zarzuty skarżącego braku po stronie odwołującej się przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1c, art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.