Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] marca 2010 r., Nr-[...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zw. dalej PINB, [...], Na podstawie art. 71a ust. 4 w związku z art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej zmiany sposobu użytkowania lokalu użytkowego na gastronomiczny zlokalizowanego na parterze w budynku przy ul. [...] w W., nakazał D. Sp. z o.o. w W. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu nr [...] w ww. budynku mieszkalnym, użytkowanego obecnie na cele gastronomiczne.
W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 19 stycznia 2010 r. w ww. lokalu przeprowadził wizję, stwierdzając, że od 16 grudnia 2009 r. lokal ten użytkowany jest jako lokal gastronomiczny. Wcześniej, pomieszczenia te były użytkowane w części jako bank a części jako sklep obuwniczy. W związku ze zmianą sposobu użytkowania lokalu dokonano jego częściowej przebudowy polegającej na: rozebraniu części ścianek wewnątrz lokalu i pobudowaniu nowych wraz ze zmianą ich usytuowania, dokonano częściowej przebudowy istniejącej instalacji elektrycznej, wodno-kanalizacyjnej, wentylacji mechanicznej i grawitacyjnej.
Ponadto wykonano roboty aranżacyjne, tj. wyłożenie części ścian kamieniem, malowanie, wyposażenie lokalu w maszyny i urządzenia dla potrzeb lokalu gastronomicznego w tym kuchnię. Wg oświadczenia najemcy roboty wykonano w okresie 2 listopada - 15 grudnia 2009 r. Organ I instancji ustalił, że najemca ani właściciel lokalu nie posiadali stosownego pozwolenia na wykonanie ww. robót oraz pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania lokalu.
W związku z ww. ustaleniami PINB [...] wszczął postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej zmiany sposobu użytkowania lokalu użytkowego na gastronomiczny zlokalizowanego na parterze w budynku przy ul. [...] w W.. Następnie postanowieniem Nr-[...] z dnia [...] lutego 2010 r. PINB [...] wstrzymał użytkowanie lokalu nr [...] zaadaptowanego na lokal użytkowy o charakterze gastronomicznym w budynku przy ul. [...] w W. bez wymaganego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania oraz nałożył na D. Sp. z o.o. obowiązek przedstawienia, w terminie 2 miesięcy od daty otrzymania postanowienia, określonych dokumentów. W dniach 5 marca 2010 r. oraz 15 marca 2010 r. do organu wpłynęły pisma Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w W. dotyczące użytkowania lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. na działalność gastronomiczną, pomimo wydanego przez PINB [...] postanowienia o wstrzymaniu jego użytkowania.
W związku z powyższym w dniu 19 marca 2010 r. organ I instancji przeprowadził kolejną kontrolę lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W., stwierdzając, że obowiązek wynikający z postanowienia Nr-[...] nie został wykonany. Lokal w dalszym ciągu użytkowany jest jako gastronomiczny pod szyldem "A.". Zgodnie z art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części."
Wyrokiem z dnia 28 października 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1512/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zw. dalej WINB, z dnia [...] czerwca 2010 r. Nr [...], którą uchylono decyzję PINB [...] Nr-[...] oraz z urzędu poprzedzające je postanowienie PINB [...] Nr-[...] i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że bezspornym jest w rozpatrywanej sprawie, iż zmiana sposobu użytkowania lokalu nastąpiła w sposób samowolny bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia. W ocenie Sądu ustalony fakt użytkowania przedmiotowego lokalu pomimo wydania postanowienia wstrzymującego jego użytkowanie, obligowało organ nadzoru budowlanego, stosownie do dyspozycji art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, do wydania decyzji, nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu. Nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania, wynikającego z tego przepisu, ustawodawca nie pozostawił uznaniu administracyjnemu organu.
Ponadto Sąd stwierdził, że organ I instancji prawidłowo skierował nakaz przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania do najemcy D. Sp. z o.o., tym samym za wadliwe uznał stanowisko organu odwoławczego, iż nakaz ten winien był zostać skierowany do Miasta [...] jako właściciela obiektu. Najemca bowiem był inwestorem, który dokonał samowolnej zmiany użytkowania obiektu, i to na nim spoczywał obowiązek sporządzenia stosownej dokumentacji i uzyskania wymaganych pozwoleń. Zdaniem Sądu inwestor - D. Sp. z o.o. posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikające z umowy najmu, która przewidywała możliwość wykonywania przez najemcę za zgodą wynajmującego prac budowlanych, a zgoda taka została udzielona przez właściciela ww. lokalu.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., Nr [...], [...] WINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., w związku z prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 1512/10, po ponownym rozpoznaniu odwołania D. Sp. z o.o., utrzymał w mocy decyzję PINB [...] Nr-[...].
W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W ocenie WINB, z całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie bezsprzecznie wynika, że D. Sp. z o.o., będąca najemcą przedmiotowego lokalu użytkowego w 2009 roku dokonała samowolnej zmiany sposobu jego użytkowania, adaptując ten lokal na cele gastronomiczne. W tym stanie rzeczy organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego prawidłowo przeprowadził w niniejszym przypadku postępowanie administracyjne w trybie przepisów art. 71a Prawa budowlanego.
Nie ulega też wątpliwości WINB, że najemca nie podporządkował się nakazowi wstrzymania użytkowania przedmiotowego lokalu jako lokalu gastronomicznego, co zgodnie z przepisami art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane, obligowało organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania tej części obiektu. Tym samym należy stwierdzić, że wydana przez PINB [...] decyzja nr [...] jest prawidłowa i zgodna z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa materialnego.
Ponadto organ II instancji wskazał, iż o tym, że adresatem decyzji organu I instancji powinien być najemca lokalu nr [...], czyli D. Sp. z o.o., przesądził natomiast WSA w Warszawie w wyroku sygn. akt: VII SA/Wa 1512/10.
Kierując się powyższym, przy jednoczesnym wymogu uwzględnienia przez organ administracyjny orzekający w sprawie wytycznych wynikających z ww. wyroku sądowego, WINB wskazał, że zarzuty strony skarżącej co do nieprawidłowego oznaczenia adresata obowiązku określonego w decyzji PINB [...] Nr-[...] są chybione i jako takie pozostają bez wpływu na kształt podjętego rozstrzygnięcia.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła D. Sp. z o.o., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W skardze zarzucono naruszenie: art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego oraz nie wyczerpujące jego zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, przez co wydano decyzję, która narusza słuszny interes obywateli; art. 8 k.p.a., poprzez nie przyczynienie się przez organ wyższego stopnia do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa; art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak wezwania strony przez organ odwoławczy do wypowiedzenia się o do zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności nie wyjaśnienie, czy skarżąca wykonała właściwie ciążący na niej obowiązek wynikający z art. 71 Prawa budowlanego.
Ponadto, w ocenie strony skarżącej, zaskarżona decyzja narusza jej interes prawny oraz ogólnie pojmowane zasady współżycia społecznego. Naruszenie to polega na odebraniu stronie skarżącej uprawnienia przysługującego jej w związku z wykonaniem w całości obowiązku nałożonego postanowieniem PINB Nr [...], poprzez złożenie wszelkich dokumentów wymaganych niniejszym stanowieniem na podstawie art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, a przez to spełnienie przesłanek wykluczających konieczność wydania decyzji o nakazie przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu przy [...].
W odpowiedzi na skargę [...] WINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ uwzględniając związanie Sądu rozpatrującego obecnie sprawę wyrokiem WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1512/10 nie można skutecznie zarzucić, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 8, 10 § 1 k.p.a.
Jak trafnie wskazał organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie oceną prawną oznacza, że zarówno Sąd przy ponownym rozpoznaniu sprawy, jaki i organ administracyjny nie mogą formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz są zobowiązane do podporządkowania się temu poglądowi w pełnym zakresie.
Mazowiecki WINB, wydając zaskarżoną decyzję, w pełni przyjął ocenę prawną wyrażoną w wyroku sygn. akt VII SA/Wa 1512/10, który zapadł w niniejszej sprawie. Z tego względu brak jest podstaw do uznania, że przeprowadzone przez organ odwoławczy postępowanie posiada wady prawne.
W wymienionym wyżej wyroku Sąd uznając, że brak jest podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., przesądził o zasadności zastosowania w niniejszej sprawie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, poprzez wydanie decyzji o nakazie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu. Ponadto Sąd stwierdził, że organ I instancji prawidłowo skierował nakaz przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania do najemcy, tj. D. Spółki z o.o. Tym samym za wadliwe uznał stanowisko organu odwoławczego, iż ww. nakaz winien być skierowany do Miasta [...] jako właściciela obiektu.
Z tego względu [...] WINB, rozpoznając ponownie odwołanie do decyzji organu I instancji, stosownie do dyspozycji art. 153 p.p.s.a. nie mógł orzec odmiennie od wyrażonej w ww. wyroku oceny prawnej.
Organ II instancji za wskazaniami wyroku w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1512/10 przyjął więc, że najemca (D. Sp. z o.o.), jako inwestor, nie podporządkował się nakazowi wstrzymania użytkowania przedmiotowego lokalu jako lokalu gastronomicznego, co zgodnie z art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, obligowało organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania tej części obiektu. Jak wynika z akt sprawy, postanowienie organu I instancji o wstrzymaniu użytkowania ww. lokalu nie zostało wykonane przez zobowiązanego i to właśnie ta okoliczność stanowiła materialnoprawną podstawę do zastosowania art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego. Przepis ten ma charakter restrykcyjny i winien być zastosowany w przypadku zlekceważenia przez stronę postępowania nakazu zawartego w akcie administracyjnym.
Ponadto wydanie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania, na podstawie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, ustawodawca nie pozostawił uznaniu administracyjnemu organu. Nakaz jest bezwzględnym obowiązkiem, którego niewykonanie wiąże się z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 lutego 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1860/07, publ. https://cbois.nsa.gov.pl/). Podnoszone zatem przez stronę zarzuty związane z podjęciem przez nią działań w kierunku legalizacji samowoli użytkowej, w tym przygotowanie odpowiednich dokumentów nie miało już żadnego znaczenia dla zastosowania wymienionego przepisu, a zatem i zarzuty związane z niezbadanie tych kwestii przez organy nie mogły być skuteczne.
Dlatego w ocenie Sądu, [...] WINB prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 153 p.p.s.a., uznając, że wydana przez PINB [...] decyzja Nr [...] jest prawidłowa i zgodna z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa materialnego (art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego). Z tego względu podnoszona w skardze okoliczności późniejszego uzupełnienia wymaganej dokumentacji jest bez znaczenia dla prawidłowości nałożonego nakazu.
W związku z powyższym, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.