Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz U z 2013 r. poz. 267 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. [...]Spółka Komandytowa w [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. znak [...] stwierdzającej z urzędu nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. znak [...] uchylającej w części decyzję Prezydenta Miasta [...]z dnia [...] kwietnia 2008 r. Nr [...] w zakresie projektu zagospodarowania działki nr ew. [...] obręb [...] – utrzymał w mocy zaskarżona decyzję.
W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny:
Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Prezydent Miasta [...] na podstawie art. 36 a ust. 2 ustawy Prawo budowlane uchylił w części decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r. udzielającą [...] Sp. z o.o[...] Spółka Komandytowa pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z usługami na parterze –biuro-handel- ubrania robocze na działce nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w [...] wraz z linią kablową n.n., przyłączem wodociągowym przez działkę nr [...] w obrębie [...], przełożeniem odcinka gazociągu średniego ciśnienia i instalacją c.o. – w zakresie projektu zagospodarowania działki nr [...] w obrębie [...].
Powyższa decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności, jako wydana z rażącym naruszeniem art. 36 a ust. 2 Prawa budowlanego.
Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przedstawił istotę i charakter postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji i wskazał, że zgodnie z treścią art. 36 a ust. 2 ustawy Prawo budowlane wg. stanu na dzień [...] grudnia 2009 r. właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę w przypadku wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji, o której mowa w art. 51 ust.1 pkt 3 cytowanej ustawy.
Z akt sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2009 r. na podstawie art. 51 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego nakazał inwestorowi sporządzenie projektu zamiennego – projektu zagospodarowania działki nr ew. [...] obr. [...].
Wobec wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji na podstawie art. 51ust. 1 pkt 3, Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. uchylił w części własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r. o pozwoleniu na budowę w zakresie projektu zagospodarowania działki nr [...] w obrębie [...].
Uchylenie w części decyzji o pozwoleniu na budowę, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w sposób oczywisty i rażący narusza art. 36 a ust. 2 Prawa budowlanego, bowiem przepis ten wobec jego brzmienia nie może stanowić podstawy do uchylenia pozwolenia na budowę w części dotyczącej projektu zagospodarowania działki.
Stosownie bowiem do art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt pozwolenie na budowę może na wniosek inwestora dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów inwestor obowiązany jest przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowalnego.
W ocenie organu można na podstawie art. 36 a ust. 2 Prawa budowlanego uchylić decyzję o pozwoleniu na budowę w części jedynie wówczas, gdy pozostała część zamierzenia inwestycyjnego może samodzielnie funkcjonować zgodnie ze swoim przeznaczeniem.
Z projektu budowlanego zatwierdzonego pozwoleniem na budowę z dnia [...] kwietnia 2008 r. wynika w sposób jednoznaczny, że inwestycja polegała wyłącznie na budowie budynku mieszkalnego wraz z linią kablową, przyłączem wodociągowym przez działkę nr ew. [...] obręb [...], przełożeniem odcinka gazociągu średniego ciśnienia i instalacją c.o. Brak jest więc podstaw aby w postępowaniu toczącym się w trybie art. 36 ust 2 Prawa budowlanego, organ nie traktował przedmiotowej decyzji jako całości.
Jednocześnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, iż nie stwierdził aby decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 kpa) bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Powyższemu rozstrzygnięciu nie można również zarzucić, że: dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej ostateczną decyzją (art. 156 § 1 pkt 3 kpa), została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 kpa), była niewykonalna w dniu wydania a niewykonalność ta miała charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 kpa), jej wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą (art. 156 § 1 pkt 6 kpa), zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 kpa).
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego wniosła [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka Komandytowa (wcześniej pod firmą: [...] Sp. z o.o. i [...] Spółka Komandytowa) z siedzibą w [...].
Decyzji zarzucono:
- - błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowalnego – poprzez przyjęcie, że w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego dotyczyć ma całego zamierzenia inwestycyjnego, a nie tylko zmian wynikających z dotychczas wykonanych robót budowlanych,
- - błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 36 a ust. 2 Prawa budowlanego – poprzez przyjęcie, że decyzja o pozwoleniu na budowę, bądź to w ogóle nie może być uchylona w części, bądź to może być uchylona w części tylko wtedy, gdy zamierzenie budowlane obejmuje więcej niż jeden obiekt, podczas kiedy ograniczenie takie nie wynika z przepisów prawa,
Zdaniem skarżącej pierwotny projekt budowlany oraz projekt budowlany zamienny, odpowiedni do zakresu istotnego odstąpienia, współkształtują sytuację prawną inwestora i zamierzenia inwestycyjnego.
Uzasadniając podniesione zarzuty skarżąca wskazała nadto, że brzmienie art. 36 a ust. 2 Prawa budowlanego nie jest jednoznaczne i już z tego powodu brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji.
Podkreśliła także, że skoro decyzję, o której mowa w art. 36 a ust. 2 Prawa budowlanego wydaje się w sytuacjach, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, przepisy te powinny być interpretowane łącznie. Art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego mówi o projekcie zamiennym, do którego "przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian". Oznacza to, że minimalny zakres projektu zamiennego obejmuje" zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem". Zakres projektu zamiennego zależy zatem w praktyce od zakresu istotnego odstąpienia od projektu zatwierdzonego i od ewentualnych konsekwencji tego faktu w postaci nieprzewidzianych wcześniej czynności lub robót (do wykonania).
Podnosząc powyższe Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoja argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga podlega oddaleniu.
Zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r. wydana została w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawna możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, wyliczonymi w art. 156 § 1 kpa. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania / skutek ex tunc/(por. J Borkowski, B Adamiak – Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H Beck Warszawa 1996 r. s.699)
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art.156 § 1 kpa, a nie ponowne rozpatrzenie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 1987 r. IV SA 1062/86 ONSA 1987/1/35).
Zgodzić się należy z organem, iż biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy pierwszoplanowe znaczenie ma ocena kontrolowanej decyzji z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jako wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
Zarówno w orzecznictwie jak i w piśmiennictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze -skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r. III ARN 13/94, OSN 1994/3/36.
Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisami prawa stanowiącymi jego podstawę prawną.
Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Zaznaczyć przy tym należy, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który ma być stosowany w bezpośrednim rozumieniu. Sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest zatem możliwa do zastosowania, gdy decyzja wymaga złożonego procesu wykładni której wynik jest sporny w judykaturze (zob. glosa B. Adamiak do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2006 r. I FSK 439/05, OSP 2007/9/100).
Pamiętać też należy, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku norm prawnych niebudzących wątpliwości interpretacyjnych. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1988 r. II SA 981/88 ONSA 1988/21/96 z dnia 21 października 1992 r. sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 kwietnia 1994 r., sygn. akt III ARN 15/94, OSNAP 1994/3/36 Rażące naruszenie prawa stanowi zatem kwalifikowana formę naruszenia prawa.
Odnosząc powyższe do niniejszego postępowania stwierdzić należy, że organ orzekając o kwalifikowanej wadliwości decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. niewadliwie ocenił, iż jest ona dotknięta kwalifikowaną wadą naruszenia prawa– art. 36 a ust. 2 ustawy Prawo Budowlane.
Zastosowanie art. 36 a ust. 2 jest wprost powiązane z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji określonej w art. 51 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy rodzi po stronie organu, który wydał pozwolenie na budowę, obowiązek uchylenia tego pozwolenia, co powinno nastąpić bezzwłocznie po uostatecznieniu się tej decyzji.
Mając na uwadze argumentację skarżącej spółki przedstawioną w skardze podkreślić należy, że wykładnia art. 36 a ust. 2 Prawa budowlanego nie wymaga szczególnych zabiegów interpretacyjnych. Gramatyczne brzmienie przepisu jest oczywiste i precyzyjne. Jeżeli organ nadzoru budowlanego w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę wyda decyzję nakładającą obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót, to organ, który wcześniej wydał pozwolenie na budowę uchyla je w całości. Odmienna interpretacja przepisu, w szczególności twierdzenie, że ma on zastosowanie jedynie do przypadków, kiedy to inwestor chce zalegalizować samowolne odstąpienie od zatwierdzonego projektu, nie zasługuje na akceptację (por. wyrok NSA II OSK 257/10 z 1 lutego 2011 r., Lex nr 965216)
Z tych względów uznając, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a podniesione w skardze zarzuty nie mogą być skuteczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.