Uzasadnienie
Skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r. Nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] września 2012 r., Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę oraz wykonanie robót budowlanych dla inwestycji polegającej na rozbudowie z nadbudową i przebudową budynku przy ul. [...] w W., usytuowanego na działce nr [...] z obr. [...] wraz z budową wjazdu i chodnika oraz przyłączy na działkach nr [...] z obr. [...].
Skarżąca we wniosku o wstrzymanie podała, że w niniejszej sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia trudnych do odwrócenia skutków. W oparciu o zaskarżoną decyzję inwestor może, zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego przystąpić do realizacji zamierzonej inwestycji i zrealizować ją w całości lub znacznej części zanim Sąd rozpozna skargę. Mając na uwadze, że robót budowlanych zrealizowanych na podstawie ostatecznej, lecz nie prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę nie kwalifikuje się jako przypadku samowoli budowlanej, ewentualne uchylenie przez Sąd udzielonego pozwolenia, nie mogłoby skutkować nakazem rozbiórki zrealizowanej już inwestycji.
W konsekwencji zrealizowanie inwestycji przed wydaniem wyroku w niniejszej sprawie spowodowałoby nieodwracalne skutki i naruszyło interesy właścicieli nieruchomości sąsiednich, w tym skarżącej. Zrealizowanie zaskarżonej decyzji stanowiłoby ponadto wykonanie decyzji wadliwej z punktu widzenia przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z dyspozycją art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać w całości lub w części wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeśli w wyniku ich wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania.
Z powyższego wynika, iż ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od zasady przewidzianej w cyt. § 1 tego artykułu. Zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania może mieć bowiem miejsce tylko w sytuacjach ściśle określonych w tym przepisie. Wskazać przy tym trzeba, że w myśl art. 61 § 3 ppsa sąd orzeka o wstrzymaniu wykonania na wniosek skarżącego, a wobec tego to skarżący zobowiązany jest - poprzez odniesienie się do konkretnych zdarzeń - wykazać, że wykonanie aktu lub czynności przed rozpoznaniem skargi może spowodować dla niego skutki, o których mowa powyżej. Tak więc uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji spoczywa na stronie skarżącej.
Na wstępie należy stwierdzić, że Sąd nie bada w postępowaniu o wstrzymanie zaskarżonego aktu zasadności samej skargi. Merytoryczna kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji może być dokonana dopiero w ramach kontroli legalności tej decyzji. Oparcie wniosku o ochronę tymczasową na niezgodności decyzji z prawem, a zwłaszcza rozstrzygnięcie sądu w tym zakresie, niweczyłoby kontrolę sądową legalności decyzji administracyjnej (por. postanowienie NSA z dnia 28 kwietnia 2005 r., II OZ 184/05, LEX nr 302251) zatem rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności nie może prowadzić do przedsądu.
Katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania rozstrzygnięcia jest zamknięty. Orzekając o wstrzymaniu lub odmowie wstrzymania zaskarżonego aktu Sąd dokonuje więc oceny, czy w sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 61 § 3 ppsa Ocena ta jest możliwa i w dużym stopniu zależy od argumentacji przedstawionej we wniosku złożonym przez stronę. Oznacza to, że wniosek powinien być wnikliwie uzasadniony. Konieczna jest spójna argumentacja, poparta faktami oraz odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Nieodzowne jest w jej ramach wykazanie zaistnienia jednej z przesłanek określonych w art. 61 § 3 ppsa, tj. zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienia: z dnia 25 maja 2004 r., sygn. akt FZ 71/04 i sygn. akt FZ 87/04 oraz z dnia 18 maja 2004 r., sygn. akt FZ 65/04; niepublikowane) przyjmuje się, iż to na stronie ciąży obowiązek uzasadnienia wniosku, a w tym wskazania okoliczności uzasadniających jego uwzględnienie. Sąd administracyjny nie dokonuje żadnych ustaleń faktycznych w sprawie o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
W tym miejscu należy podkreślić, że zgodnie z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 2 czerwca 2004 r., sygn. akt FZ 86/04, niepubl., użycie w art. 61 § 3 ppsa zwrotów nieostrych wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich normy ogólnej. Próbę zdefiniowania przesłanki wyrządzenia znacznej szkody podjął NSA w postanowieniu z dnia 20 grudnia 2004 r., GZ 138/04, LEX nr 281811, stwierdzając, że chodzi o taką szkodę (majątkową, a także niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, lub gdy zachodzi niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu.
Trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (postanowienie NSA z dnia 13 maja 2010 r., II FSK 182/10, niepubl.).
Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić, że nie zaistniały podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim skarżąca nie wskazała przesłanek wskazanych w art. 61 § 3 ppsa, a mianowicie tego, że wskutek wykonania zaskarżonej decyzji zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Sam fakt wydania pozwolenia na budowę nie może stanowić przesłanki uzasadniającej wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Ze swej natury decyzje dotyczące pozwolenia na budowę zmieniają stan rzeczy i mogą spowodować powstanie trudnych do odwrócenia skutków, jednakże skutki te należy szczegółowo uzasadnić oraz wykazać wystąpienie ich w stosunku do składającego dany wniosek. Takich argumentów skarżąca w kontekście powołanych okoliczności nie podała. Podniesione przez skarżącą obawy co do problemu z uzyskaniem nakazu rozbiórki mają jedynie charakter hipotetyczny i nie uzasadniają zaistnienia po stronie skarżącej wystąpienia znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków. Zaś zgodność z prawem, zatwierdzonego skażoną decyzją projektu budowlanego w tym z przepisami prawa budowlanego będzie podlegała ocenie Sądu na dalszym etapie postępowania.
Wobec tego Sąd doszedł do przekonania, że sporne zamierzenie inwestycyjne nie powoduje niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody po stronie skarżącej. Zaskarżony akt nie rodzi też w ocenie Sądu trudnych do odwrócenia skutków. Zauważyć bowiem należy, iż nawet w wyniku wyroku uchylającego decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku gdy inwestycja jest poważnie zaawansowana lub ukończona, organ nadzoru budowlanego uprawniony będzie do wydawania szeregu nakazów mających na celu doprowadzenie zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodności z prawem, a wówczas to inwestora, a nie skarżącą obciążać będą dodatkowe koszty przy ewentualnym rozebraniu przedmiotowej inwestycji.
Decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę jest ostateczna i zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane jest realizacją "prawa zabudowy" określonego w art. 4 tej ustawy. Prawo zabudowy będące fundamentalną zasadą Prawa budowlanego, jest prawem podmiotowym każdego, kto posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, jest więc po części też realizacją konstytucyjnej zasady ochrony własności, wyrażonej w przepisach art. 21 i 64 Konstytucji RP i jako takie, powinno podlegać szczególnej ochronie.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się także uwagę, że konsekwencje wstrzymania bądź braku wstrzymania zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę mogą dotykać w takim samym stopniu inwestora, jak i pozostałe strony tego postępowania. Postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę stanowić może dużą dolegliwość przede wszystkim dla inwestora mogącą nierzadko spowodować większą szkodę niż szkoda, jaka może wyniknąć z kontynuowania robót budowlanych prowadzonych w oparciu o zaskarżoną decyzję. Zatem inwestor, który prowadzi proces budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, narażony jest na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody nie tylko w przypadku uwzględnienia skargi, ale również w razie wstrzymania wykonania decyzji. To inwestor ponosi ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi przez Sąd i na nim spoczywać będzie obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego, w razie, gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi decyzja zostanie uchylona.
Nie bez znaczenia w tym kontekście jest przepis art. 35a ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję o pozwoleniu na budowę wstrzymanie wykonania tej decyzji na wniosek skarżącego sąd może uzależnić od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji (ust. 1). W przypadku uznania skargi za słuszną w całości lub w części kaucja podlega zwrotowi (ust. 2). W przypadku oddalenia skargi kaucję przeznacza się na zaspokojenie roszczeń inwestora (ust. 3). Z treści tego przepisu oraz hipotetycznej możliwości jego zastosowania także w tej sprawie wynika jednoznacznie, że bezpodstawny wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji zezwalającej na budowę może spowodować skutek odwrotny tj. powstanie szkody inwestora, a nie strony składającej taki wniosek.
Wobec faktu bezzasadności wniosku skarżącej o wstrzymanie decyzji bezprzedmiotowe jest zastosowanie kaucji na zabezpieczenie, o której mowa w art. 35 a ust. 1 ustawy Prawo budowlane.
Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 61 § 3 ppsa, Sąd orzekł, jak w sentencji postanowienia.