Uzasadnienie
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., znak: [...], działając na podstawie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) zwanej dalej kpa, po wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...] zatwierdzającej zamienny projekt budowlany i zmieniającej pozwolenie na budowę nr [...] z [...] grudnia 2002 r. dla B. i Z. K., obejmujące silosy na kiszonkę w miejscowości L., na ul. M., działka nr ew. [...], umorzył postępowanie administracyjne.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, iż wniosek o zbadanie legalności decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę złożyła E. W., właścicielka sąsiedniej działki nr [...] (reprezentowana przez pełnomocnika J. K.), która nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Nie została też uznana za stronę w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę silosów na kiszonkę z dnia [...] grudnia 2002 r. i z tego względu postępowanie toczyło się z urzędu.
Dalej w uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że należy odróżnić interes prawny podmiotu od interesu faktycznego. Subiektywne odczucia wnoszącego o stwierdzenie nieważności decyzji nie są przesłanką by uznać istnienie interesu prawnego uzasadniającego uznanie E. W. za stronę postępowania.
Decyzja z dnia [...] sierpnia 2004 r. Burmistrza K. zmieniająca decyzję dotyczącą warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ustaliła nowe położenie silosów, a mianowicie w odległości 8 m od granicy działki nr [...] i 17 m od istniejącego budynku mieszkalnego należącego do E. W. Następnie Starosta K. decyzją nr [...] znak [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. zatwierdził projekt budowlany zamienny i zmienił pozwolenie na budowę nr [...]. Analiza przedłożonych w tej sprawie dokumentów wskazuje, że inwestycja realizowana na działce [...] jest zgodna z decyzją o warunkach z dnia [...] sierpnia 2004 r. i z przepisami o warunkach technicznych, a także nie jest zaliczana do pogarszających stan środowiska lub mogących go pogorszyć. Inwestycja nie wymaga więc uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu (Dz. U Nr 257, poz. 2573 z późn. zm.) Jeżeli inwestor spełnił wymogi określone w ustawie Prawo budowlane właściwy organ nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Regułą dotyczącą prawa administracyjnego jest stabilność decyzji administracyjnych wyrażona w art. 16 § 1 kpa, a stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej w myśl art. 156 kpa może mieć miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy naruszenie prawa powoduje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Przy rozpatrywaniu kwestii nieważności decyzji ocenie podlega wyłącznie prawidłowość jej podjęcia w dacie wydania.
Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r., znak: [...] złożyła E. W. reprezentowana przez pełnomocnika J. K., domagając się uznania za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 roku znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 3 kpa umorzył postępowanie odwoławcze.
W uzasadnieniu organ odwoławczy uznał za trafne stanowisko organu pierwszej instancji, że E. W. nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa we wszczętym z urzędu przez Wojewodę [...] postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...]. Skoro zaś nie jest stroną postępowania, to nie ma również uprawnienia do złożenia odwołania, a ta sytuacja uzasadnia umorzenie postępowania odwoławczego.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 roku znak: [...] złożyła E. W. Domagając się uchylenia decyzji I i II instancji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów: art. 138 § 1 pkt. 3 kpa przez jego zastosowanie, 138 § 1 pkt. 2 kpa przez jego niezastosowanie, art. 7 i art. 80 kpa przez błędną ocenę stanu faktycznego, art. 28 kpa przez jego błędną wykładnię, art. 7-9 kpa, art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez ich niezastosowanie, art. 153 ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez jego niezastosowanie.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Organ odnosząc się w szczególności do zarzutów skargi naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U Nr 132, poz. 877) wskazał, że rozporządzenie to nie normuje wprost odległości, które należy zapewnić przy projektowaniu silosów na kiszonkę. Nie ma zatem zastosowania wskazany przez skarżącą § 8 rozporządzenia, który reguluje kwestię odległości silosów na zboże i paszę, a nie silosów na kiszonkę.
Nie ma zastosowania również § 11 rozporządzenia, w sytuacji gdy projektowana inwestycja nie powoduje uciążliwości dla otoczenia ani z uwagi na zapachy ani wydzielanie substancji toksycznych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.
Uwzględnienie skargi następuje tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji.
Skarga jest zasadna albowiem zarówno decyzja zaskarżona, jak i decyzja organu I instancji naruszają przepisy postępowania administracyjnego.
GINB umorzył postępowanie odwoławcze stwierdzając, że w ocenie organu odwoławczego E. W. nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa bowiem inwestycja nie wpłynie na możliwość zagospodarowania jej działki.
Tymczasem wniesienie odwołania przez biorącą udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji Wojewodą [...] E. W. (której organ doręczył decyzję z dnia [...] lutego 2008 r. z pouczeniem o odwołaniu) nie uzasadniało umorzenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania odwoławczego. Prawo wniesienia odwołania przysługuje bowiem nie tylko stronie w rozumieniu materialnoprawnym, ale także osobie, do której była adresowana decyzja I instancji nawet gdyby nie była ona stroną w znaczeniu materialnoprawnym, gdyż osoba ta staje się stroną w znaczeniu formalnoprawnym (procesowym).
(wyrok NSA z 16.04.02 IVSA 1635/00, ONSA 2003/4/129)
Wniesienie odwołania w tej sytuacji obliguje organ drugiej instancji do ponownego rozpatrzenia sprawy i wydania rozstrzygnięcia merytorycznego (co do istoty) albo utrzymującego w mocy decyzję pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt. 1 kpa) albo uchylającego decyzję pierwszej instancji na zasadach określonych w art. 138 § 1 pkt. 2 lub § 2 kpa. Postępowanie odwoławcze może być umorzone (art. 138 § 1 pkt. 3 kpa) kiedy strona cofnie odwołanie (art. 137 kpa) albo odwołanie zostało wniesione przez osobę, która nie była uczestnikiem postępowania przed organem pierwszej instancji i nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa.
Umorzenie postępowania odwoławczego może nastąpić tylko wtedy, gdy bezprzedmiotowość postępowania odnosi się jedynie do postępowania odwoławczego. Skutkiem prawnym decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego jest bowiem pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonej odwołaniem decyzji. W tym wypadku jest to decyzja z dnia [...] lutego 2008 r., którą Wojewoda [...] umorzył postępowanie administracyjne dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. nr [...] z [...] stycznia 2005 r. na podstawie art. 105 kpa.
Organ pierwszej instancji wskazał w uzasadnieniu, że wniosek o zbadanie legalności tejże decyzji nr [...] z [...] stycznia 2005 r. złożyła E. W. Następnie organ stwierdził, że E. W. nie posiada legitymacji procesowej w rozumieniu art. 28 kpa w sprawie stwierdzenia nieważności, jak również nie została uznana za stronę w sprawie wydania decyzji pozwolenia na budowę. W dalszej części uzasadnienia organ analizuje decyzję z dnia [...] stycznia 2005 r. i stwierdza, że nie dotyczą jej przesłanki z art. 156 § 1 kpa, przemawiające za stwierdzeniem nieważności decyzji. Z uzasadnienia decyzji wynika więc, że organ pierwszej instancji badał sprawę co do istoty, do tych więc ustaleń winien się odnieść organ odwoławczy i orzec również co do istoty sprawy. Skoro tego nie uczynił, decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r. wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt. 3 kpa jest nieuprawniona i podlega uchyleniu.
Nie jest także możliwe pozostawienie w obrocie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r., która została podjęta bez należytego wyjaśnienia sprawy w zakresie ustalenia interesu prawnego w postępowaniu E. W., a w konsekwencji także rozważenia zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. poprzez naruszenie warunków technicznych.
Organ stwierdził, że "analiza przedłożonych w tej sprawie dokumentów wskazuje, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z ustaleniami zawartymi w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K. z [...] sierpnia 2004 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U Nr 132, poz. 877)"
W uzasadnieniu organ nie wskazał jednak, na czym polegała analiza dokumentów i w odniesieniu do jakich przepisów o warunkach technicznych.
Brak należytej analizy przymiotu strony E. W. w różnych postępowaniach dotyczących tej samej inwestycji podważa zaufanie obywateli do organu.
I tak w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008 r. po rozpatrzeniu odwołania E. W. w postępowaniu wznowieniowym tenże organ orzekł, że wydanie decyzji Starosty K. z dnia [...] grudnia 2002 r. o pozwoleniu na budowę nastąpiło z naruszeniem prawa strony E. W. do udziału w tym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt. 4 kpa)
Zważywszy, że organy nie wyjaśniły należycie sprawy, czym naruszyły przepisy postępowania co miało istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i w związku z uwzględnieniem skargi na podstawie art. 152 w/w ustawy orzekł jak w pkt II wyroku. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 powołanej ustawy.