Uzasadnienie
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., znak: [...], działając na podstawie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) zwanej dalej kpa, po wszczęciu na wniosek E. W., reprezentowanej przez pełnomocnika J. K. postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. nr [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B. i Z. K., pozwolenia na budowę obejmującą silosy na kiszonkę w miejscowości L., na ul. M., działka nr ew. [...], umorzył postępowanie administracyjne.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, iż decyzja o zbadanie legalności której wystąpiła E. W. została zmieniona decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r., zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i zmieniającą pozwolenie na budowę nr [...] z dnia [...] grudnia 2002 r., a wskutek tego decyzja z dnia [...] grudnia 2002 r. utraciła moc i nie ma przymiotu wykonalności. W związku z jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego postępowanie wszczęte wnioskiem E. W. stało się bezprzedmiotowe.
Na potwierdzenie swego stanowiska Wojewoda powołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 grudnia 2005 r. sygn. akt IISA/Wa 1616/05, w którym stwierdzono, że "postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może być prowadzone tylko w stosunku do aktu administracyjnego będącego w obrocie prawnym".
Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r., znak: [...] złożyła E. W. argumentując, że decyzja nr [...] z [...] grudnia 2002 r. nie zakończyła bytu prawnego a jedynie została zmieniona decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r.
Na skutek odwołania sprawę rozpoznał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 roku znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008r.
W uzasadnieniu swego stanowiska organ odwoławczy zaznaczył, że nie podziela stanowiska zawartego w uzasadnieniu decyzji organu I instancji ale z rozstrzygnięciem się zgadza.
W przedmiotowej sprawie postępowanie nieważnościowe wszczęte zostało na wniosek E. W., która nie była stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę silosów na kiszonkę. W postępowaniu nieważnościowym obowiązkiem organu jest ustalenie na nowo kręgu stron, ponieważ należy odróżnić je od postępowania zwykłego. Zdaniem organu, ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że wnosząca o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. nr [...] nie legitymuje się przymiotem strony. Nieruchomość E. W. graniczy bezpośrednio z działką, na której zaprojektowano sporną inwestycję jednakże okoliczność ta nie przesądza o posiadaniu przez nią statusu strony postępowania. Dopiero wykazanie przez podmiot domagający się wszczęcia postępowania naruszenia jego zindywidualizowanego i skonkretyzowanego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa pozwala na ustalenie jego praw strony w tym postępowaniu.
W ocenie organu odwoławczego przedmiotowa inwestycja zaprojektowana w odległości 6 m od granicy z działką E. W. i 5 m od budynku mieszkalnego na jej działce nie narusza interesu prawnego skarżącej, bowiem nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu jej działki, jak również nie powoduje uciążliwości dla otoczenia w postaci zapachów i wydzielania substancji toksycznych.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 roku złożyła E. W., która domagając się uchylenia decyzji I i II instancji zarzuciła naruszenie przepisów: art. 138 § 1 pkt. 1 kpa przez jego zastosowanie, art. 138 § 1 pkt. 2 kpa przez jego niezastosowanie, art. 7 i art. 80 kpa przez błędną ocenę stanu faktycznego, art. 28 kpa przez jego błędną wykładnię, art. 7-9 kpa, art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez ich niezastosowanie, art. 153 ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez jego niezastosowanie.
Skarżąca uznaje się za stronę postępowania i podaje argumenty, które to uzasadniają, a mianowicie, że uczestniczenie w postępowaniu administracyjnym nie jest uzależnione od naruszenia interesu prawnego ale od jego istnienia, wystarczy fakt posiadania interesu prawnego. Interes prawny skarżąca wywodzi z faktu bezpośredniego sąsiadowania jej działki z działką inwestorów, która znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. W tym przypadku ograniczenia w zagospodarowaniu jej nieruchomości wynikają ze zbyt małych odległości przedmiotowego silosu od budynku gospodarczego oraz od granicy działki nr ew. [...], należącej do E. W. W odpowiedzi na skargę Główny inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.
Uwzględnienie skargi następuje tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji.
Skarga jest zasadna albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji naruszają przepisy postępowania administracyjnego co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Kontrolując zaskarżoną decyzję organu drugiej instancji Sąd miał na uwadze, że przedmiotem rozpoznania w postępowaniu odwoławczym winno być ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Stąd organ odwoławczy powinien się odnieść do wszystkich kwestii, którymi zajmował się organ pierwszej instancji, jak i podniesionych w odwołaniu.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy ustalił jedynie, że postępowanie o stwierdzenie nieważności zostało wszczęte na wniosek E. W., której nie przysługiwał przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 kpa.
Organ nie wziął pod uwagę, że w sytuacji braku przymiotu strony E. W. sposobem załatwienia wniosku E. W. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r. przez organ pierwszej instancji winna być decyzja Wojewody [...] odmawiająca wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 157 § 3 kpa.
Natomiast organ pierwszej instancji wszczął postępowanie o stwierdzenie nieważności na wniosek E. W., a następnie umorzył je na podstawie art. 105 kpa. z powodu bezprzedmiotowości tj. braku w obrocie prawnym decyzji kontrolowanej. Organ pierwszej instancji ocenił więc odmiennie niż organ odwoławczy sytuację procesową strony w postępowaniu. Nie kwestionował bowiem materialnoprawnej legitymacji E. W. do udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. Decyzja organu odwoławczego została wydana w dniu [...] kwietnia 2008 r., a więc po wydaniu przez Wojewodę [...] w dniu [...] marca 2008 r. decyzji w postępowaniu wznowieniowym, którą organ orzekł, że wydanie decyzji Starosty K. nr [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. (tj. kontrolowanej w niniejszym postępowaniu) nastąpiło z naruszeniem prawa przepisu art. 145 § 1 pkt. 4 kpa poprzez niezapewnienie E. W. udziału w postępowaniu w charakterze strony.
Stwierdzić więc należy brak konsekwencji organów w zakresie oceny przymiotu strony E. W. w sprawach dotyczących tej samej inwestycji.
Wskazać również należy, że decyzja organu odwoławczego, która utrzymała w mocy decyzję organu pierwszej instancji nie odnosi się do ustaleń faktycznych poczynionych przez organ pierwszej instancji w kwestii bezprzedmiotowości postępowania.
Organ pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja nr [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. została zmieniona decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. wskutek czego decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym utraciła moc, a tym samym nie ma przymiotu wykonalności. Z braku zaś decyzji objętej wnioskiem, prowadzone przed organem postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności stało się bezprzedmiotowe.
Stanowisko organu nie jest trafne. W świetle art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przy czym nie ma tu zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 kpa, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi ponieważ według art. 157 § 3 kpa. wszczęcie tego postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu czy zachodzą przesłanki formalno-prawne warunkujące jego dopuszczalność. Decyzja o odmowie wszczęcia postępowania wydana na podstawie tego przepisu jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej podanie legitymacji strony, wykazania tego, że nie istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie.
Organ nie wziął też pod uwagę, że decyzja z dnia 11 grudnia 2002 r. pozostawała w obrocie do czasu, gdy stała się ostateczna decyzja właściwego organu uchylająca tę decyzję (art. 36 a ust. 2 Prawa budowlanego)
Z chwilą wydania decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. nie nastąpiła więc automatycznie utrata mocy decyzji z [...] grudnia 2002 r. Organ nie dokonał ustaleń czy decyzja z dnia [...] grudnia 2002 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę na dzień wydania decyzji przez Wojewodę w postępowaniu nieważnościowym pozostawała w obrocie.
Natomiast Wojewodzie [...] znane było stanowisko sądu administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 kwietnia 2006 r. sygn. akt IISA/Po 495/05, w którym sąd wskazał, że postępowanie wznowieniowe dotyczące decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r. o pozwoleniu na budowę winno, jako tryb nadzwyczajny postępowania mieć pierwszeństwo w stosunku do postępowania dotyczącego uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę na mocy art. 36 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
W dołączonych aktach administracyjnych znajduje się decyzja Starosty K. z dnia [...] września 2007 r., którą organ na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 kpa postanowił zawiesić z urzędu postępowanie dotyczące uchylenia decyzji [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. o pozwoleniu na budowę.
W świetle powyższego Sąd uznał, że decyzja pierwszej jak i drugiej instancji zostały podjęte bez należytego wyjaśnienia sprawy (art. 7, 77 i 107 kpa)
Przede wszystkim jednak organ pierwszej instancji rozpatrując sprawę ponownie winien zająć się wyjaśnieniem legitymacji materialnoprawnej E. W., z której wniosku toczyło się postępowanie o stwierdzenie nieważności.
Zważywszy, że organ naruszył przepisy postępowania co miało istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i w związku z uwzględnieniem skargi na podstawie art. 152 w/w ustawy orzekł jak w pkt II wyroku. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 powołanej ustawy.