Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], znak: [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB", "organ II Instancji", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018r., poz. 2096, dalej: "k.p.a.") oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia Gminy [...], reprezentowanej przez Wójta Gminy, na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej "PINB", "organ I instancji", "organ powiatowy") Nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., znak: [...], zawieszające na wniosek [...] (dalej: "skarżąca", "inwestor") postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku letniskowego o zadaszony wjazd do garażu, usytuowany na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości [...], do czasu uzyskania prawomocnego rozstrzygnięcia wniosku o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie przez Sąd Rejonowy w [...] I Wydział Cywilny, uchylił w całości zaskarżone postanowienie.
Powyższe postanowienie, zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu 23 lipca 2018 r. do PINB w [...] wpłynął wniosek Urzędu Gminy [...] o wszczęcie postępowania w sprawie przekroczenia granic działki ewidencyjnej nr [...] i zajęcia gruntu stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...], będącą własnością Gminy [...], poprzez wykonanie ogrodzenia oraz posadowienie na przedmiotowym terenie naniesień budowlanych.
W trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 23 października 2018 r. przedstawiciele PINB ustalili, że na działce o nr ewid. [...] w [...], usytuowane jest ogrodzenie oraz zadaszony wjazd z bramą garażową do garażu budynku usytuowanego na działce nr [...]. Według oświadczenia inwestora - właściciela działki - ogrodzenie oraz wjazd do garażu powstały w latach 80-tych XX wieku przy budowie budynku letniskowego na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 1984 r. wydanej z upoważnienia Naczelnika Gminy [...]. Decyzja ta wydana była dla [...], tj. rodziców właściciela. Ponadto właściciel oświadczył, że w 2016 r., zadaszył przedmiotowy wjazd oraz zamontował wrota garażowe w miejsce bramy. Właściciel zobowiązał się dostarczyć do PINB wszelką dokumentację dot. zabudowy nieruchomości.
Pismem z dnia 21 listopada 2018 r., PINB w [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy budynku letniskowego o zadaszony wjazd do garażu, usytuowany na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości [...].
Dnia 10 grudnia 2018 r., do PINB w [...] wpłynął wniosek skarżącej o zawieszenie postępowania administracyjnego prowadzonego w w/w sprawie.
Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r" znak: [...] zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku letniskowego o zadaszony wjazd do garażu, usytuowany na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości [...], do czasu uzyskania prawomocnego rozstrzygnięcia wniosku o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie przez Sąd Rejonowy w [...] I Wydział Cywilny.
Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie, z zachowaniem ustawowego terminu, złożyła Gmina [...], reprezentowana przez Wójta Gminy.
Po rozpatrzeniu zażalenia, organ odwoławczy, wydał skarżone postanowienie z dnia [...] lutego 2019 r.
Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ odwoławczy wskazał, że zaskarżone postanowienie organu powiatowego, powinno być wyeliminowane z obrotu prawnego.
[...]WINB wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania jest zatem w ocenie organu dopuszczalne, gdy istnieje związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym, a więc gdy nie jest możliwe wydanie decyzji bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ. Organ odwoławczy, przytaczając na poparcie swojej argumentacji orzecznictwo sądowo administracyjne, wskazał, że o zagadnieniu wstępnym w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mówić można, gdy w toku postępowania administracyjnego wyłoni się zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej.
Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Organ odwoławczy podkreślił, że gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. Zdaniem [...]WINB, analiza przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wskazuje, że zawieszenie postępowania uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek:
- 1. postępowanie administracyjne jest w toku,
- 2. rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd,
- 3. postępowanie administracyjne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte.
Organ odwoławczy, mając na uwadze powyższe przesłanki, uznał że postanowienie wydane przez organ powiatowy jest nieprawidłowe.
Zdaniem [...]WINB, organ powiatowy w uzasadnieniu skarżonego postanowienia, nie wskazał na związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem w sprawie zasiedzenia nieruchomości a rozstrzygnięciem omawianej sprawy Ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że rozstrzygnięcie sądu będzie miało istotne znaczenie dla sprawy, bowiem przesądzi o posiadaniu przez inwestora, prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Badając przesłankę do zawieszenia postępowania określoną w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., [...]WINB stwierdził, że prowadzenie postępowania w sprawie legalności przedmiotowej rozbudowy, nie jest uzależnione od zakończenia postępowania cywilnego w sprawie o zasiedzenie, prowadzonego przed Sądem Rejonowym w [...]. W ocenie vWINB, do rozstrzygnięcia sprawy związanej z samowolą budowlaną (charakteru robót związanych z rozbudową budynku letniskowego o zadaszony wjazd do garażu), nie jest niezbędne rozstrzygnięcie sprawy o zasiedzenie części nieruchomości. Organ przywołał w tym miejscu orzecznictwo NSA, zgodnie z którym orzeczenie sądu powszechnego w sprawie o zasiedzenie nie jest dla postępowania o legalizację, rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie stanowi również prejudykatu w sprawie dotyczącej samowoli budowlane.
Reasumując, [...]WINB stwierdził, że kwestia zasiedzenia nieruchomości pozostaje bez znaczenia dla dalszych losów postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego.
Wskazał też, że niezależnie od powyższego, zawieszenie postępowania każdorazowo prowadzi do wydłużenia postępowania, co stoi w sprzeczności z zasadą szybkości i prostoty postępowania.
Zdaniem organu odwoławczego, wydanie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest możliwe, bez konieczności uwzględniania wyroku w przedmiocie zasiedzenia nieruchomości.
Skargę na postanowienie WWINB, wniosła skarżąca.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:
- 1. naruszenie przepisów prawa procesowego - art. 7 i 77 § k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji przyjęcie, że postępowanie o zasiedzenie nie stanowi podstawy do zawieszenia niniejszego postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a.;
- 2. naruszenie przepisów prawa procesowego - art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., poprzez wydanie postanowienia nr [...], uchylającego postanowienie nr [...] w zakresie zawieszenia postępowania administracyjnego, a co za tym idzie przyjęcie, iż toczące się postępowanie o zasiedzenie nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie;
- 3. art. 107 § 1 pkt. 6 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia podstawy prawnej, jak również podstawy faktycznej skarżonego postanowienia, a także poprzez zaniechanie wskazania dowodów, na których organ się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;
- 4. art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie rozpatrzenia znaczenia rozstrzygnięcia w przedmiocie zasiedzenia nieruchomości przez sąd cywilny dla słusznych interesów inwestora, co miało wpływ na wynik postępowania;
- 5. art. 11 k.p.c. poprzez niepodjęcie kroków ukierunkowanych na realizację zasady przekonywania.
Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia.
W uzasadnieniu skargi, podniosła, że zaskarżone postanowienie nie spełnia wytycznych, stawianych przez ustawodawcę, o których mowa w art. 107 § 1 pkt, 6 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto narusza także zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. W ocenie skarżącej, w toku niniejszego postępowania doszło do naruszenia dyspozycji art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., albowiem organ błędnie ustalił, że postępowanie o zasiedzenie nie stanowi zagadnienia wstępnego w niniejszej sprawie. Zdaniem skarżącej, kwestia zasiedzenia przez nią części działki nr ewid. [...], jest istotna dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie [...]WINB. Postanowieniem tym organ odwoławczy uchylił postanowienie organu powiatowego, zawieszające na wniosek skarżącej postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku letniskowego o zadaszony wjazd do garażu, usytuowany na działce nr ew. [...], do czasu uzyskania prawomocnego rozstrzygnięcia wniosku o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości w drodze zasiedzenia przez sąd.
Podstawową kwestią, wymagającą wyjaśnienia w rozpoznawanej sprawie jest ustalenie, czy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. W tym wypadku zagadnieniem tym jest nabycie przez skarżącą przez zasiedzenie, własności nieruchomości stanowiącej część działki o nr ewid [...]. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia, należy do sądu powszechnego, przed którym toczy się postępowanie o nabycie własności przez zasiedzenie.
[...]WINB stoi na stanowisku, że kwestia zasiedzenia nieruchomości pozostaje bez znaczenia dla dalszych losów postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego. Innego zdania był organ I instancji wskazując, że wniosek o zawieszenie postępowania należy uznać za zasadny. Rozstrzygnięcie sądu powszechnego, przesądzi bowiem o posiadaniu przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem Sądu rację w tej kwestii, należało przyznać organowi powiatowemu. Przedmiotem niniejszego postępowania jest ogrodzenie oraz zadaszony wjazd z bramą garażową znajdujący się na działce o nr ewid. [...] stanowiącej obecnie własność gminy.
Organ nadzoru budowlanego w dalszym postępowaniu, dokonywać będzie kwalifikacji przedmiotowych obiektów obiektu budowlanych oraz oceniać czy ich wzniesienie, wymagało pozwolenia lub zgłoszenia. Kwestia posiadania przez skarżącą prawa do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane, będzie miała znaczenie dla dopuszczalności ewentualnego postępowania legalizacyjnego. Na etapie postępowania legalizacyjnego, biorąc pod uwagę brzmienie art. 48 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, będzie miało kluczowe znaczenie. W przypadku braku możliwości złożenia przez skarżącą stosownego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w grę będzie wchodzić wyłącznie rozbiórka przedmiotowych obiektów.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.