Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], znak: [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB", "organ II Instancji", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018r., poz. 2096, dalej: "k.p.a.") oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia Gminy [...], reprezentowanej przez Wójta Gminy, na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej "PINB", "organ I instancji", "organ powiatowy") Nr [...] z dnia [...] grudnia 2018r., znak: [...], zawieszające na wniosek [...] (dalej: "skarżący", "inwestor") postępowanie administracyjne w sprawie ogrodzenia usytuowanego na działkach nr ew. [...], położonych w miejscowości [...], do czasu uzyskania prawomocnego rozstrzygnięcia wniosku o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie przez Sąd Rejonowy w [...] I Wydział Cywilny, uchylił w całości zaskarżone postanowienie.
Powyższe postanowienie, zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu 23 lipca 2018 r. do PINB wpłynął wniosek Urzędu Gminy [...] o wszczęcie postępowania w sprawie przekroczenia granic działki ewidencyjnej nr [...] i nr [...] z obrębu [...] – [...] i zajęcie gruntu stanowiącego działki ewidencyjne nr [...], będące własnością Gminy [...], poprzez posadowienie na przedmiotowym terenie naniesień budowlanych.
W trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych dnia 23 października 2018 r. przedstawiciele PINB w [...] ustalili, że: "na działkach nr ew. [...], będących własnością Gminy [...], usytuowane jest ogrodzenie wykonane w latach 70-tych XX w. z siatki stalowej na podmurówce. Jak wynika z ustaleń organu, około 10 lat temu, zostało ono zmodernizowane i w chwili obecnej są to przęsła stalowe na podmurówce i słupki z klinkieru. Inwestor nie posiada żadnego dokumentu zezwalającego na budowę przedmiotowego ogrodzenia.
Pismem z dnia 21 listopada 2018r. PINB w [...], zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ogrodzenia usytuowanego na działce nr ew. [...] położonych w miejscowości [...].
Dnia 10 grudnia 2018r. do PINB w [...] wpłynął wniosek skarżącego o zawieszenie postępowania administracyjnego z uwagi na toczące się przed sądem powszechnym postępowanie w sprawie o stwierdzenie nabycia własności przez zasiedzenie.
Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] grudnia 2018r" znak[...], PINB w [...] zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie ogrodzenia usytuowanego na działkach o nr ew. [...] położonych w miejscowości [...], do czasu uzyskania prawomocnego rozstrzygnięcia wniosku o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie przez Sąd Rejonowy w [...] I Wydział Cywilny.
Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie, z zachowaniem ustawowego terminu, złożyła Gmina [...], reprezentowana przez Wójta Gminy.
Skarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. [...]WINB uchylił w całości zaskarżone postanowienie.
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżone postanowienie zasługuje na wyeliminowanie z obrotu prawnego. [...]WINB wskazał, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania jest zatem dopuszczalne, gdy istnieje związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym, a więc gdy nie jest możliwe wydanie decyzji bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ.
Organ powołując się na orzecznictwo wyjaśnił, że o zagadnieniu wstępnym w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., mówić można, gdy w toku postępowania administracyjnego wyłoni się zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, rozstrzygnięcie tego zagadnienia musi poprzedzać rozstrzygnięcie sprawy z uwagi na zależność rozstrzygnięcia w zawieszanej sprawie od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego.
Analizując treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ wskazał, że zawieszenie postępowania uzależnione jest zatem od wystąpienia łącznie trzech przesłanek:
- 1. postępowanie administracyjne jest w toku
- 2. rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd
- 3. postępowanie administracyjne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte
Biorąc pod uwagę powyższe, postanowienie wydane przez organ powiatowy należy zdaniem [...]WINB uznać za nieprawidłowe. W ocenie organu odwoławczego, PINB w [...] w uzasadnieniu skarżonego postanowienia, nie wskazał na związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem w sprawie zasiedzenia nieruchomości a rozstrzygnięciem omawianej sprawy, zaś ograniczył się do stwierdzenia, że rozstrzygnięcie sądu będzie miało istotne znaczenie dla sprawy, bowiem przesądzi o posiadaniu przez inwestora, prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Badając przesłankę do zawieszenia postępowania określoną w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., [...]WINB stwierdził zatem, że prowadzenie postępowania w sprawie legalności przedmiotowego ogrodzenia, nie jest uzależnione od zakończenia postępowania cywilnego o zasiedzenie toczącego się przed Sądem Rejonowym w [...].
W ocenie [...]WINB, organ I instancji błędnie ustalił, że w tym przypadku kwestia, którą ma rozstrzygnąć sąd cywilny ma charakter zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wskazał, że orzecznictwo sądów administracyjnych również wyraża pogląd, że do rozstrzygnięcia sprawy związanej z samowolą budowlaną (charakteru robót związanych z realizacją przedmiotowego ogrodzenia PINB w [...] na obecnym etapie postępowania nie wyjaśnił), nie jest niezbędne rozstrzygnięcie sprawy o zasiedzenie części nieruchomości. [...]WINB przywołując wyroki NSA wyjaśnił, że okoliczność wszczęcia postępowania o nabycie własności przez zasiedzenie nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania administracyjnego, nie stanowi zagadnienia prejudycjalnego, od którego zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zależy rozstrzygnięcie sprawy w zakresie samowoli budowlanej.
Niezależnie od powyższego organ wskazał również, że zawieszenie postępowania każdorazowo prowadzi do wydłużenia postępowania, co jest sprzeczne z zasadą szybkości i prostoty postępowania.
Organ wyjaśnił również, że zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Zróżnicowanie kwestii procesowych regulowanych w formie postanowienia powoduje, że ostatni człon przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowiący: "umarza postępowanie pierwszej instancji" musi być stosowany z zachowaniem odpowiedniości. Zgodnie natomiast z art. 144 k.p.a. "W sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Oznacza to zdaniem organu, że w niektórych sprawach nie będzie go można stosować, np. w razie braku podstaw prawnych do przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia wystarczającym będzie wyłącznie wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego.
Skargę na postanowienie [...]WINB, wniósł skarżący.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:
- 1. naruszenie przepisów prawa procesowego - art. 7 i 77 § k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji przyjęcie, że postępowanie o zasiedzenie nie stanowi podstawy do zawieszenia niniejszego postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a.;
- 2. naruszenie przepisów prawa procesowego - art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., poprzez wydanie postanowienia nr [...], uchylającego postanowienie nr [...] w zakresie zawieszenia postępowania administracyjnego, a co za tym idzie przyjęcie, iż toczące się postępowanie o zasiedzenie nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie;
- 3. art. 107 § 1 pkt. 6 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia podstawy prawnej, jak również podstawy faktycznej skarżonego postanowienia, a także poprzez zaniechanie wskazania dowodów, na których organ się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;
- 4. art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie rozpatrzenia znaczenia rozstrzygnięcia w przedmiocie zasiedzenia nieruchomości przez sąd cywilny dla słusznych interesów inwestora, co miało wpływ na wynik postępowania;
- 5. art. 11 k.p.c. poprzez niepodjęcie kroków ukierunkowanych na realizację zasady przekonywania.
Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia.
W uzasadnieniu skargi, skarżący podniósł, że zaskarżone postanowienie nie spełnia wytycznych, stawianych przez ustawodawcę, o których mowa w art. 107 § 1 pkt, 6 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. narusza także zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. W ocenie skarżącego, w toku niniejszego postępowania doszło do naruszenia dyspozycji art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., albowiem organ błędnie ustalił, że postępowanie o zasiedzenie nie stanowi zagadnienia wstępnego w niniejszej sprawie. Zdaniem skarżącego, fakt zasiedzenia przez niego części działek nr ewid. [...] oraz [...], jest istotny dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia [...]WINB z dnia [...] lutego 2019 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł, doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postanowienie to nie narusza prawa.
Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie [...]WINB uchylające postanowienie organu powiatowego zawieszające na wniosek skarżącego postępowanie administracyjne w sprawie ogrodzenia usytuowanego na działkach nr ew. [...] położonych w miejscowości [...], do czasu uzyskania prawomocnego rozstrzygnięcia wniosku o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie przez Sąd Rejonowy w [...] I Wydział Cywilny.
Tytułem wstępu, wskazać należy, że stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji (postanowienia) zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przepis ten określa podstawy obligatoryjnego zawieszenia postępowania, co oznacza, że w razie wystąpienia tej przesłanki organ zobowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie, a także kontrolować czy w toku postępowania nie zaistniała taka podstawa. Zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, a zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte.
Organ musi zatem ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej, przy czym zależność ta musi być bezpośrednia. Przemawia za tym istota instytucji zawieszenia postępowania, która tamuje bieg i wstrzymuje ciągłość postępowania. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji.
W ocenie Sądu, organ odwoławczy, prawidłowo stwierdził brak istnienia bezpośredniego związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sprawy prowadzonej przez PINB. Wystąpienie z wnioskiem o stwierdzenie zasiedzenia spornej nieruchomości, nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.,
Oczywiście to, czy inwestor posiada ukształtowane prawo do zabudowy nieruchomości, ma znaczenie zarówno przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę, jak też dla skutecznego zakończenia procesu legalizacji. W rozpoznawanej sprawie, inwestor nie może jednak wykazać się prawem do nieruchomości i nie jest w stanie złożyć wymaganego oświadczenia. Nie ma zatem podstaw, by prawo chroniło go w sytuacji, gdy samowolnie wybudował obiekt, na który nie mógłby uzyskać pozwolenia.
Wskazać także należy, że postanowienie organu I instancji, było przedwczesne. W dacie wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, jedynym dowodem przedstawionym przez skarżącego, była pierwsza strona skierowanego do Sądu Rejonowego w [...] wniosku o stwierdzenie nabycia własności będących przedmiotem postępowania działek w drodze zasiedzenia oraz dowód nadania korespondencji przez pełnomocnika skarżącego do Sądu Rejonowego w [...]. Nie wiadomo zatem jakiej treści był wniosek i jakie zawierał uzasadnienie oraz czy rzeczywiście ten wniosek, został przesłany do Sądu. Jakkolwiek w skardze przytoczono już sygnaturę akt (I Ns [...]), nie zmienia to faktu, że w dacie wydawania postanowienia przez organ I instancji, brak było w istocie wystarczających dowodów na to, że przed sądem powszechnym, toczy się postępowanie o zasiedzenie przedmiotowych działek. Ponadto wskazanie w skardze sygnatury akt, nie jest wystarczające do wykazania, jakie są szanse na pozytywne rozpoznanie tego wniosku przez sąd powszechny.
Niezależnie od tego, wskazać należy, że orzeczenie sądu powszechnego w sprawie o zasiedzenie, nie jest dla postępowania o legalizację samowoli budowlanej, prowadzonego w oparciu o art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 23 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1234/08, niepublikowany, treść (w:) System Informacji Prawnej LEX nr 552842). Hipoteza określona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zachodzi jedynie wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe (por. wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 1983 r., sygn. akt I SA 481/83, ONSA 1983/2/65; wyrok NSA z dnia 7 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 744/97, niepublikowany, treść (w:) System Informacji Prawnej LEX nr 47266; wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1029/09, niepublikowany, treść (w:) System Informacji Prawnej LEX nr 746031).
O takiej ewentualności decydują przepisy materialnoprawne, w tym przypadku przepisy art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a, art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 i art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Wynika z nich, że nieprzedłożenie przez wnioskodawcę w wyznaczonym terminie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powoduje zastosowanie przepisu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Brak orzeczenia sądu powszechnego w przedmiocie zasiedzenia nieruchomości nie stanowi zatem zagadnienia wstępnego. Sprawa samowoli budowlanej jest wówczas rozstrzygana w oparciu o stan faktyczny i prawny z chwili rozstrzygania (wyrok naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 16 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2274/10, LEX nr 1138124).
Z kolei w innym wyroku dotyczącym zbliżonego stanu faktycznego, Naczelny Sąd Administracyjny, wyraził pogląd, że wydanie decyzji w sprawie legalności budowy ogrodzenia nie jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia przez właściwy sąd wniosku o zasiedzenie. Nie zachodzi tu związek przyczynowy, o jakim wyżej mowa, ponieważ aktualnie nie istnieje dowód na potwierdzenie, że inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a więc nie istnieje przeszkoda prawna do wydania decyzji o nakazie rozbiórki. Natomiast to, że wynik innego postępowania w przyszłości może mieć wpływ na dowodzenie przez skarżącą, iż dysponuje nieruchomością na cele budowlane, nie przesądza samo w sobie o istnieniu zagadnienia wstępnego.
Należy bowiem wskazać, że orzeczenie o zasiedzeniu ma charakter deklaratoryjny, tj. taki który jedynie potwierdza istnienie określonego uprawnienia, które to uprawnienie powstało w przeszłości i wymaga ustalenia dokładnego momentu od kiedy dany podmiot stał się właścicielem nieruchomości przez zasiedzenie w wyniku upływu stosownych terminów. A więc tego rodzaju orzeczenie nie decyduje o istnieniu prawa, a jedynie je potwierdza dla celów dowodowych. Co oznacza, że dopóki nie zapadnie orzeczenie o zasiedzeniu, dopóty skarżąca nie może skutecznie powoływać się wobec osób trzecich, w tym przed organami nadzoru budowlanego, że jest właścicielem danej nieruchomości. Dlatego też organy administracyjne, oceniając aktualnie materiał dowodowy, nie mogły zawiesić postępowania administracyjnego, ponieważ pomiędzy postępowaniem dotyczącym legalności budowy ogrodzenia, a postępowaniem o zasiedzenie nie istnieje taki związek przyczynowy, który uniemożliwiałby wydanie rozstrzygnięcia w sprawie oceny legalności budowy ogrodzenia(wyrok naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2730/16, LEX nr 2592572).
Biorąc powyższe pod uwagę, należy przyznać rację organowi odwoławczemu, że wydanie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest możliwe bez konieczności uwzględniania wyroku Sądu Rejonowego w [...] w przedmiocie zasiedzenia nieruchomości.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.