Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. Nr [...] Burmistrz Gminy [...] zatwierdził projekt budowlany i zezwolił M. i I. M. na rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego wraz z adaptacją znajdującego się w nim poddasza na cele mieszkalne oraz budowę garażu wolnostojącego na terenie nieruchomości nr ew. [...] przy ul. [...] w W. Odwołanie od tej decyzji w dniu [...] sierpnia 2002 r. (data wpływu do organu) złożyły M. G. i Z. Z. Odwołujące się stwierdziły, iż jako samoistne posiadaczki lokalu nr [...] znajdującego się w budynku objętym planowaną inwestycją winny być uznane za strony przedmiotowego postępowania. Wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia z uwzględnieniem odwołujących się jako stron postępowania.
Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa – umorzył postępowanie odwoławcze.
W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy podał, że w jego ocenie odwołujące się nie są stroną w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2002 r. O tym czy określonemu podmiotowi przysługuje przymiot strony, rozstrzygają przepisy prawa materialnego. Granice tych praw i interesów określają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, które przyznają przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, inwestorowi, a także właścicielowi (użytkownikowi wieczystemu) przedmiotowej nieruchomości oraz nieruchomości sąsiednich.
Z przedłożonego do akt sprawy odpisu z księgi wieczystej z dnia [...] kwietnia 2002 r. wynika, iż właścicielami lokalu Nr [...] w przedmiotowym budynku są inwestorzy, natomiast z wypisu z rejestru gruntów z dnia [...] czerwca 2002 r. wynika, iż są oni również współużytkownikami wieczystymi nieruchomości nr [...].
W aktach sprawy znajduje się jedynie wniosek odwołujących się z dnia 30 lipca 2002 r. (czyli złożony po dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę) złożony do Sądu Rejonowego o stwierdzenie nabycia przez zasiedzenie prawa własności w odniesieniu do udziałów w zabudowanej nieruchomości gruntowej oraz zaświadczenie z dnia 5 listopada 2002 r. Sądu, iż takie postępowanie istotnie się toczy. Wskazanie przez odwołujące się, iż taki wniosek został złożony w sądzie rejonowym nie może być zdaniem organu II instancji równoznaczne z uznaniem odwołujących się za strony w postępowaniu administracyjnym, związanym z procesem inwestycyjnym.
Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na w/w decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006 r. złożyły M. G. i Z. Z. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności.
W uzasadnieniu skarg skarżące wskazały, iż ich zdaniem przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę należy przyznać również podmiotowi, który z uzasadnionych podstaw faktycznych i prawnych podważa tytuł prawny właściciela w postępowaniu sądowym o uregulowanie na jego rzecz prawa własności. Skarżące wskazały także, że przed upływem terminu do uprawomocnienia się zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2002 r., bo w dniu 5 sierpnia 2002 r. wniosły do Sądu sprawę o stwierdzenie nabycia nieruchomości przez zasiedzenie, którą posiadały nieprzerwanie od 1951 r.
W odpowiedzi na skargi Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o ich oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Skargi M. G. i Z. Z. nie są zasadne, gdyż zaskarżona decyzja Wojewody [...] nie narusza prawa.
Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona.
W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006 r., którą umorzono postępowanie odwoławcze jest prawidłowa, bowiem odwołanie od decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] lipca 2002 r. złożyły osoby, które nie są stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa, w sprawie pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego wraz z adaptacją znajdującego się w nim poddasza na cele mieszkalne oraz budowę garażu na terenie nieruchomości nr ew. [...].
Zauważyć należy, iż pojęcie strony postępowania administracyjnego jakim posługuje się art. 28 kpa oraz pozostałe przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji.
W sprawach budowlanych – a do takich należy przedmiotowa sprawa - interes prawny wynikać winien przede wszystkim z prawa własności, czy też użytkowania wieczystego nieruchomości, której dotyczy postępowanie, jak również z prawa własności, czy też użytkowania wieczystego nieruchomości sąsiednich znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego (art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane).
W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości to, że skarżące M. G. i Z. Z. nie są właścicielkami, użytkownikami wieczystymi lub zarządcami nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu objętego pozwoleniem na budowę z dnia [...] lipca 2002 r.
Sam fakt, że skarżące w dniu 5 sierpnia 2002 r., a więc po wydaniu decyzji przez organ I instancji złożyły do Sądu Rejonowego dla [...] wniosek o zasiedzenie prawa współwłasności, w odniesieniu do udziałów w zabudowanej nieruchomości o nr [...], nie daje im jeszcze przymiotu strony w procesie inwestycyjnym. Podkreślić trzeba, iż fakt ewentualnego zasiedzenia nieruchomości przez skarżące będzie mógł ewentualnie stanowić podstawę wznowienia postępowania – art. 145 § 1 pkt 5 kpa – w sprawie o pozwolenie na rozbudowę przedmiotowego budynku.
Zauważyć trzeba, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd w myśl, którego nie zrealizowane roszczenia do nieruchomości w żadnym przypadku nie dają podmiotowi dochodzącemu dopiero ich zaspokojenia przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę (zob. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1998 r. IV SA 2214/97 Lex nr 43718).
Zdaniem Sądu organ II instancji słusznie więc przyjął, że skarżące M. G. i Z. Z. nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym od decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] lipca 2002 r., gdyż nie został naruszony ich własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany interes.
Mając powyższe na względzie, uznać więc trzeba za słuszne twierdzenie organu II instancji, iż odwołanie od decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] lipca 2002 r., złożył podmiot nie mający przymiotu strony w sprawie, co oznacza, iż postępowanie odwoławcze winno być zakończone na jego wstępnym etapie z uwagi na nieskuteczność wniesionego środka zaskarżenia.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym w sytuacji, gdy jednostka wnosząca odwołanie wskazuje, iż rozstrzygnięcie organu I instancji dotyczy jej interesu prawnego, to organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznać to odwołanie tzn. ma obowiązek zweryfikować subiektywne twierdzenie wnoszącego taki środek zaskarżenia o istnieniu, bądź nieistnieniu jego interesu prawnego, w sposób przewidziany dla postępowania odwoławczego. Dopiero, gdy w wyniku rozpoznania odwołania organ stwierdzi, że jednostka ta nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego to zobligowany jest on wówczas do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 1999 r. I SA 1544/98 LEX nr 48751, wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r. I SA 1321/99 LEX nr 48668, wyrok NSA z dnia 12 października 1998 r. IV SA 1853/96 LEX nr 43766, a także wyrok NSA z dnia 15 lipca 1999 r. I SA 1620/098 LEX nr 48567, uchwała 7 sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r. POS 16/98 ONSA 1999/4/119).
Podkreślić trzeba także, iż przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego nie dają podstaw do wydania odrębnego aktu administracyjnego orzekającego o tym, czy konkretna osoba jest, czy nie jest stroną. W toku rozpoznawania odwołania, badając sprawę merytorycznie, organ odwoławczy ocenia, czy środek zaskarżenia został wniesiony przez osobę posiadającą legitymację do bycia stroną postępowania administracyjnego. Ustalenie zaś, czy żądanie pochodzi od strony, powinno nastąpić w drodze rozstrzygnięcia, rozstrzygającego sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończącego sprawę (por. wyrok NSA z dnia 25 października 1999 r. IV SA 1913/97 LEX nr 47854, wyrok NSA z dnia 17 listopada 1998 r. III SA 1279/97 LEX nr 40726, wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 1998 r. IV SA 1548/96 LEX nr 45152).
W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy uznając, iż M. G. i Z. Z. nie posiadają przymiotu strony, wydał decyzję z dnia [...] lutego 2006 r. umarzającą postępowanie odwoławcze, a więc orzekł zgodnie z wyżej określonymi wymogami. Dlatego też, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, Sąd nie stwierdził, aby wydana została ona z naruszeniem prawa.
W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.